征收补偿纠纷中的被告认定

房屋、土地征收涉及的纠纷中，被征收人与征收人常因为征收程序、补偿情况、强征强拆等原因出现矛盾，由于征收属于行政行为，而实践中直接面对被征收人的主体可能有政府、拆迁办、住建局、拆迁公司等等不同的单位，导致实践中各方可能因为行政诉讼中以谁作为被告的问题存在争议。

根据学界的通说，我国在认定行政诉讼被告的资格时采用的是“三主体合一”的标准：即同时符合行政主体、行为主体、责任主体三个条件。如（2018）最高法行申1954号裁定书中所述：“行政诉讼中的被告是因为其以行政主体名义实施了行政行为而成为被告，一般认为，确定行政机关或者法律、法规、规章授权的组织能否成为行政诉讼的适格被告，可按以下思路依次进行：

01

是否为行政主体，即行为人只有具备法律规定的行政主体身份和地位，才能成为行政诉讼的被告

02

是否为行为主体，即行为人只有以自己的名义作出了被诉行政行为或者有怠于履行职责的不作为行为，才能成为行政诉讼的被告

03

是否为责任主体,即行为人只有能够以自己名义独立承担法律责任和诉讼后果，才能成为行政诉讼的被告

然而在实践中，房屋、土地的征收常常涉及多个单位共同参与，因此明白各个单位在此过程中担任的角色至关重要：

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。

第五条：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”。

根据法律规定，房屋征收主要涉及三类相关单位：由人民政府作为征收主体，由征收部门组织实施征收补偿工作，由征收实施单位进行具体工作事项。各单位权限、职责均有区别，那么在征收过程中出现纠纷时，应以何者作为行政诉讼被告呢？

《行政诉讼法解释》第二十五条：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。

根据上述规定可知，在履行征收补偿职责范围内发生的纠纷，应以房屋征收部门作为被告，且从法律规定来看，征收部门虽由市、县级人民政府指定，但行使的行政职权并非由市、县级人民政府授予，也非受市、县级人民政府委托，而是在以自己的名义履行本项职责。对于征收过程中发生的纠纷也应独立承担法律责任。

征收部门可以作为行政诉讼被告，可见其应当具有行政主体的资格，实践中大多数情况下，政府会指定住建局等本就负有行政管理职责的单位作为征收部门组织实施征收工作，但部分案例中，也存在政府指定内设机构、派出机构或其他组织作为征收部门的情况，即人民政府指定的征收部门却不一定都具有行政主体资格。在这样的情况下，是否应以政府指定的征收部门作为被告呢？

《行政诉讼法解释》第二十条：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。

根据上述规定可知，行政机关虽可组建内设机构、派出机构等并赋予其行政管理职能，但该机构不一定具有独立承担法律责任的能力，在此情况下即使该机构以自己的名义作出行政行为，也应以组建该机构的行政机关为被告。

行政职权由法律、法规或者规章授予，政府的指定并不产生将行政职权直接授予被指定单位的效力，征收补偿案件中即使出现人民政府指定其内设机构、派出机构或其他组织作为征收部门的情况，也应认定为行政委托，虽然受托机构行使了行政职权，也没有改变该行政行为中的责任主体。

（2016）最高法行再61号裁定书中对于没有法律、法规及规章授权的单位行使征收职权的情形作出如下评述：“县级以上人民政府是实施土地征收的主体。无锡市政府锡政发[2004]363号《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》赋予无锡市拆迁办进行集体土地上房屋拆迁补偿安置工作的职权，上述规定应当视为无锡市政府对无锡市拆迁办的委托。无锡市拆迁办虽然拥有事业单位法人证书和组织机构代码证,但是其没有法律、法规授权的相应行政职权,因此无锡市拆迁办行为的法律后果应由无锡市政府承担。”该案件中，即使拆迁办拥有事业单位法人资格，具有独立承担法律责任的能力，但由于行政职权应当由法律、法规或规章授予，在受指定单位本身不具有相应行政职权的情况下，政府的指定不能直接授予该单位行政职权。该单位行使的职权本质上属于受政府委托、代政府执行，其法律后果仍应由政府承担。

综上所述，在房屋、土地征收补偿纠纷中对于被告的认定应综合考虑其是否具有行政主体资格，是否实施行政行为，能否独立承担法律责任等条件。

本文作者 杨卫聪

北京京师（昆明）律师事务所 实习律师

杨卫聪，法学硕士，具有深厚的法学理论功底和丰富的法律实务经验，擅长民商事诉讼，公司、企事业单位法律风险防控，公司法律顾问业务。处理过众多合同纠纷、行政纠纷、物权纠纷，等领域的法律事务。逻辑清晰、思维缜密，以自己的专业能力保障当事人最大利益。