一、非诉行政执行的概念

行政行为具有执行力，当行政相对人不履行行政行为所确定的义务时，行政机关应采取必要手段，确保行政行为内容的实现，最为直接的手段就是强制执行。然而，并非所有行政机关都具有行政强制执行权，我国实行的是“以人民法院强制执行为原则，行政机关强制执行为例外”的二元模式。根据《行政强制法》第十三条的规定，只有法律才可以设定行政强制执行，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行，即非诉行政执行。目前，只有部分法律规定了行政机关享有强制执行权，主要集中在海关、金融、外汇、税收、审计等少数行政管理领域，大部分行政机关只能向人民法院申请强制执行。若行政机关作出一个设定义务的行政决定，其本身没有强制执行权。根据《行政诉讼法》第九十七条、《行政强制法》第五十三条的规定，只有公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不申请复议又不提诉讼又不履行的，没有行政强制执行权的行政机关才可以自期限届满之日起三个月内，依法申请人民法院强制执行。

行政强制执行权由行政机关和人民法院二者共同行使是否合理一直存在争议，一些学者提出这种权力的配置方式会导致行政效率低下，应当逐步扩大行政机关自行执行的范围，更有学者认为应当建立完全由行政机关自行执行的强制执行模式。从行政行为效力理论来说，行政决定生效后，即具有确定力、拘束力、执行力与公定力，对行政相对人、行政机关本身和其它主体都产生法律效力，行政相对人即使认为行政行为违法，也应遵守执行，否则就会被强制执行。强制执行应发生在行政相对人拒不履行义务之时，然而，由于强制执行权直接作用于行政相对人的人身或财产，对行政相对人的权益影响巨大，目前我国行政机关执法还存在诸多不规范的问题，从规范行政机关权力的行使及对行政相对人权益保护的角度出发，行政强制执行权由行政机关和人民法院二者共同行使具有一定的合理性，正如最高人民法院在《关于行政机关申请法院强制执行政处罚决定时效问题的答复》中所指出的，“法律之所以规定了较长的申请期限，是考虑到非诉强制执行对行政相对人权益影响大，需要通过司法的执行审查或充分保障当事人救济权利的期限利益，以最大限度地防止行政强制权的滥用。”

二、非诉行政执行的特征

从非诉行政执行的概念中，可以总结归纳出其具有以下的特征：

第一，强制执行的主体是人民法院。此处的人民法院，指的是受理非诉行政执行的行政机关所在地的基层人民法院；执行对象是不动产的，执行主体是不动产所在地有管辖权的人民法院。

第二，申请执行的主体是行政机关。此处的行政机关，特指的是无行政强制执行权的行政机关，针对当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。但也有例外，《行政强制法》第 五十九条规定：“因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。”该条规定的目的是为了应对突发或紧急状况时提高人民法院的执行效率，因为社会公共事件时常带有突发性和紧急性，要求行政处理决定必须得到及时有效的执行，为此从保护公共利益的角度出发对行政机关申请执行的期限作出了特别规定。

第三，被执行人是相对人。此处的相对人，指的是行政处理决定所指向的主体，可能是公民、法人或者其他组织，相对人在其法定救济期限内，既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，也不履行该行政处理决定。

第四，被执行的对象是行政处理决定。此处的行政处理决定，其所指向的执行标的，便是行政机关向法院申请执行的内容，该内容须具体明确，具备可执行性，有可执行的对象，包括对人的执行、对物的执行或是对行为的执行。法院经审查后若作出准予执行的裁定，执行的亦是行政处理决定之内容，而非司法裁判后的内容。

第五，执行的目的是保障行政处理决定内容的实现。对于行政机关来说，其申请法院强制执行，由法院进行审查，并就该行政决定裁定是否准予执行，其最终目的都是为了保证自身作出的行政处理决定得以实现，即达成行政权之履行目的。

三、非诉行政执行与相关法律程序的区分

从非诉行政执行行为的基本概念和特征可以看出，非诉行政执行既不同于行政诉讼强制执行，也不同于行政强制执行。行政诉讼强制执行是指在人民法院己经审理完结的行政诉讼案件，当事人拒不履行生效法律文书所确定的义务，法院或具有执行权的行政机关，运用司法或行政强制力，对当事人进行强制执行，以实现裁判文书内容执行目的行为。广义上的行政强制执行，既包括非诉行政执行也包括狭义上的行政强制执行。但为了有所区分，本文采纳的是狭义上的行政强制执行，即指行政机关对于拒不履行经生效的行政处理决定所确定义务的公民、法人或其他组织，实施强制手段，以达到义务被履行或与该义务被履行相同状态的行为。行政诉讼强制执行的依据是人民法院作出的生效的判决书、裁定书等，执行的主体是人民法院；行政强制执行的依据是行政主体作出的具有执行力行政处理决定，执行的主体也是行政主体，但非诉行政执行不同，其执行的依据是行政主体作出的具有执行力的行政处理决定，而执行的主体却是人民法院，这就注定了对非诉行政执行的定性具有争议性。

四、非诉行政执行的范围

非诉行政执行到底是行政机关提出申请，法院审查并执行；还是行政机关提出申请，法院审查，审查通过的，再由行政机关执行，抑或二者都包含在内，这在目前的制度规定中多有冲突，显示出非诉行政执行模式的不确定性。这种不确定性对生效的行政处理决定执行力的实现极为不利，因而需要统一并明确。

《行政诉讼法》第九十七条规定确定了行政机关申请人民法院强制执行行政处理决定的制度。因为该制度有别于《行政诉讼法》所规定的行政相对人诉行政主体的传统行政诉讼，因此在实践中习惯称之为非诉行政执行制度。但是，《行政诉讼法》对人民法院如何具体落实非诉行政执行制度并没有作出明确、具体的规定。如行政机关向法院提出执行申请后，法院内部的何种机构负责执行处理。《行政强制法》虽规定了行政机关申请人民法院强制执行的具体情形，即“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政处理决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。但行政机关申请法院执行，法院作出裁定后组织实施的主体，《行政强制法》没有明确，审议中也曾经有过争议。四审稿时，第六十条规定的是“行政机关向法院申请强制执行的案件，法院裁定执行的，由人民法院执行”，而在正式出台的法律中该条没有了。如果是法院执行，其执行行为的性质又如何？是司法行为还是行政行为？抑或是行政行为在司法领域的延伸？如果是行政机关执行那该行为的性质又如何定义？

2011 年1月21日颁行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定城市房屋拆除一律实行司法强拆，即由行政机关申请法院强制执行，从而改变了施行多年的《城市房屋拆迁管理条例》中行政强拆与司法强拆并存的局面。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”但该条例施行后，实践中就出现了是法院负责审查，最后行政机关自己执行，还是由法院审查并执行的争论和不同的做法。为此，最高法院于2011年9月下发了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（以下简称《紧急通知》），其中指出，要“坚决防止因强制执行违法或不当而导致矛盾激化、引发恶性事件”，要“积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式，以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势，共同为有效化解矛盾营造良好环境。”这是官方文件中第一次明确提出非诉行政执行中的“裁执分离”模式。后最高法院于2012 年2 月27日通过并于4 月10 日起施行的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》），可以说是非诉行政执行“法院裁定、行政执行”模式的正式确立。就最高法院《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》所确定的“裁执分离”模式，作为防止权力滥用，体现监督与制约的一种制度尝试，应当肯定其积极意义。这一规定的意义在于征收补偿决定的合法性、正当性需要受到司法机关的监督，经人民法院审查确认合法有效的，才能进入执行程序。明确了人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收决定的市、县人民政府组织实施。这也是从现实可行性出发，经有关国家机关反复协商后形成的共识，符合裁执分离的司法改革基本方向。

尽管《若干解释》的规定很明确，法院在对行政机关申请执行的 行政处理决定进行审查后，认为“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”但是，对行政机关在申请法院强制执行得到准许后，到底是行政机关自己强制执行，还是由法院强制执行的问题，历来存在不同意见。其分歧焦点在于，是法院执行还是法院审查裁定后交由行政机关执行。由于《行政强制法》没有将《若干解释》的上述规定法律化，所以在《行政强制法》颁行之后，该问题的争论可以说是有增无减。而最高法院在这一问题上所进行的模式改革探索，又加剧了该问题的相关争论。笔者认为，无论是人民经法院审查，行政机关执行模式；还是人民法院审查并执行模式都应当包含在非诉行政执行范围内。因为二者执行的对象都是经人民法院审查的行政处理决定，这其中都有司法权的运行，司法机关的审查权的行使是非诉行政执行制度的目的，而执行行为只是手段，手段行为应当是服从并服务于目的的。

五、非诉行政执行的救济路径

可以说，非诉行政执行制度本身就体现了国家对公民合法权利的重视与保护。行政机关申请人民法院强制执行，法院对行政行为的合法性就具有了审查权，对于违法的行政行为，人民法院可以作出不予受理的裁定。对此，《行政强制法》还明确规定，对于明显违法的行政行为，人民法院在执行前应当听取行政机关和被执行人的意见。这表明了《行政强制法》出台之后，已经在某些非诉行政执行问题上改变了以往人民法院仅对行政行为进行单方的书面审查，开始注重对行政行为的实质性审查。这有利于人民法院对行政行为的合法性、合理性作出正确的判断，尽量避免行政行为的执行给被执行人造成权益侵害。

人民法院虽享有对非诉行政执行案件的审查权和执行权，但行政行为本身具有的专业性和技术性，使人民法院在审查过程中并不能完全准确地排除具有瑕疵的行政行为，在执行过程中也可能会存在执行错误的行为。因此，基于保护公民的合法权利和对行政权的监督，对公民在非诉行政执行中设置救济路径是非常有必要的。

（一）申请国家赔偿

《行政强制法》第八条规定：公民、法人其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”但从前述法条中可以看出，被执行人认为行政机关的强制执行侵犯其合法权益的可申请行政复议或提起行政诉讼，造成损害的可申请赔偿；被执行人或者其他利害关系人认为人民法院的执行行为违法时只能申请赔偿，无申请复议或提起诉讼的权利。且法律只规定了人民法院违法执行和扩大执行范围时人民法院或其主管人员需要承担相应的法律后果，但对于人民法院审查错误的行为未作规定即是如果人民法院正确执行行政机关提出的错误执行申请，应当由谁承担或承担怎样的法律后果《行政强制法》并未涉及，但结合《国家赔偿法》第一条至第四条可以推论出此种行为由行政机关作为赔偿义务机关。

（二）提起行政诉讼

行政机关如果在法定期限内怠于向人民法院提起非诉行政执行的申请，对行政裁决中的利害相关人的权利如何进行救济的问题，目前《行政强制法》并没有给出相应的回答。对于该问题原有的司法解释认为应当停止适用，也就是说，利害相关人在这种情况下并不具备向人民法院提起非诉行政执行的资格。目前，利害相关人通过行政诉讼实现自身合法权益是最为有效的途径之一。但必须注意的是当行政机关在法律规定的三个月期限内没有向人民法院提出强制执行的申请，而利害相关人向人民法院起诉行政机关的不作为行为，如果人民法院判决行政机关继续履行行政行为，由于三个月期满，原则上行政机关无权再向人民法院提出执行原行政行为的申请，这样的继续履行判决对利益相关人而言是没有实质意义的。如果人民法院以继续履行没有意义为由，判决确认行政机关不作为行为违法，则可以通过行政赔偿的方式补救行政裁决中利害相关人的损失。

（三）申请复议

复议程序的特殊之处在于其针对的救济主体是行政机关，由于行政机关是在公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不申请复议又不提起诉讼又不履行后才申请人民法院强制执行的，在此之前，行政机关已经充分地尊重了相对人的救济权利，且行政相对人拒不履行行政行为所确定的义务，会使国家利益、社会公共利益和他人合法权益遭受严重的难以弥补的损害。为了保障公共利益，实现行政目的，《行政强制法》第五十六条规定：“行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内日作出是否受理的裁定。”即人民法院不予受理行政机关的执行申请时，法律规定上该行政机关可以向上一级人民法院申请复议进行救济。

作者简介

韩锦

北京市京师（郑州）律师事务所实习律师，法学硕士。

执业领域

行政诉讼及民商诉讼事务。