前言

经济适用房转让合同的效力问题，实务中曾存在不同裁判观点。2017年，江苏省高级人民法院下发《关于审理房地产合同纠纷案件若干问题的解答（征求意见稿）》（以下简称《解答》），其中“三、关于商品房买卖合同问题”中的“13、经济适用房买卖如何处理？”对于该问题作出较为明确的规定。

然而，笔者在接待客户咨询时，却遇到一类特殊情形。咨询者所购买的房屋虽然证载为“经济适用房”，但出卖人却是因“承租的公有住房”被拆迁，以低收入、无房这一特殊身份而获得申购资格。此类房屋性质是“拆迁安置房”还是“经济适用房”？转卖此类房屋的合同是否有效？合同无效后如何处理？在笔者后续代理此案时，前述问题也不断涌现。因代理过程多有感触，故特对此类特殊情况的实务问题进行梳理并作出浅薄分析。以期与读者分享、共同学习。

问题的提出

（一）案件事实

2004年3月，刘某因其母亲承租的公有住房被拆迁而获得购房资格。2004年5月，刘某提交低收入证明，凭借低收入、无业、无房人群的身份以优惠的价格申购G区一处房屋。2007年3月，刘某与G区城市建设公司签订《南京市经济适用住房买卖契约》，刘某申购的房屋总面积为53m²，购房款114356元。

2007年5月，在南京工作的张某想要购买一处住房，经朋友介绍，张某与刘某相识。刘某告诉张某该房屋是拆迁获得的，可以出售，但需要等5年才能过户。双方协商后签订《房屋买卖协议》，张某向刘某支付购房款180000元，刘某将房屋交付给张某入住使用。

2007年6月，刘某与张某共同前往登记部门办理房屋产权证。证载房屋登记在刘某名下，房屋产权证明确备注：该房为经济适用房，五年内不得上市交易与出租。张某支付了2287.1元契税，并缴纳土地登记费等相关费用。

房屋满5年后，张某多次联系刘某，请求其协助办理房屋过户手续，但刘某以在外务工时间不便为由推辞。2015年后，张某再也联系不上刘某。2023年，张某咨询律师，希望通过诉讼方式处理该纠纷。

（二）该类纠纷中必然会面临的五大争议问题

问题1.此类房屋的性质是“拆迁安置房”还是“经济适用房”？

问题2.此类房屋买卖合同是否有效？

问题3.假设此类房屋买卖合同无效，买受人在主张房屋差价损失时，是否应当扣减土地收益金？

问题4.假设此类房屋买卖合同无效，出卖人与买受人的过错责任比例如何划分？

问题5.假设此类房屋买卖合同无效，买受人是否需要向出卖人支付房屋占有使用费？

房屋的性质会影响法律的适用，进而决定合同效力。故在讨论合同效力之前，厘清承租的公有住房被拆迁而获得的经济适用住房的房屋性质至关重要。

房屋的性质

（一）“经济适用住房”与“拆迁安置房”的区别

通常我们所说的“经济适用住房”，指的是政府提供政策优惠，无偿划拨建设用地，减免相关开发建设规费，限定建设标准、供应对象和销售价格，用于解决城市困难家庭低收入家庭的住房困难，具有保障性质的政策性商品住房。

而“拆迁安置房”则与之存在明显差异，江苏省高级人民法院在2017年《解答》中曾对两者进行明确区分。该《解答》第13条明确说明：对于拆迁安置房，有的地方也称为经济适用房，规定五年后才能上市交易。但性质上而言，拆迁安置房与《经济适用住房管理办法》规定的经济适用房属于不同性质房屋，两者的政策目的及保护的法益不同。从性质上看，拆迁安置房系对被拆迁人的整体补偿，具有对价性；而经济适用房系保护城市低收入人群利益，具有保障性。从保护群体看，拆迁安置房包括农村房屋安置和城镇房屋安置，而经济适用房立足于对城市低收入人群的安置。

（二）实务中，因承租公房被拆迁而获得的经济适用房，性质存在争议

对于因承租的公有住房被拆迁而获得的经济适用住房到底属于“拆迁安置房”还是“经济适用房”，实务中存在较大争议。有观点认为，因承租的公有住房被拆迁而获得经济适用住房，并非纯粹的经济适用房，而是具有拆迁性质。虽然该类房屋具有一定的政策性，但明显不具有《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》及住建部等七部委发布的《经济适用住房管理办法》中规定的救助城市低收入住房困难群体的社会保障性，本质上应为对被拆迁人予以政策补偿的拆迁安置房。例如“郑兆权、郑照余、郑照德与周曙光、郑照齐确认合同无效纠纷案”，案号为：（2019)苏01民终9087号、（2020)苏民申10075号。

也有观点认为，出卖人系因承租的公有住房被拆迁而获得经济适用住房购房资格，在取得时，出卖人是基于“城市低收入家庭”这一特殊身份申购，房屋具有保障性质，本质上属于“经济适用房”。例如“周为年与邵性友房屋买卖合同纠纷案”，案号为：(2018)苏01民终1586号、(2018)苏民申5520号。

笔者支持第二种裁判观点。虽然都涉及到“拆迁”这一重要事实，但是与一般的“自有房屋”被拆迁不同，出卖人被拆迁的是“承租的公有住房”且是以“无工作、无收入/低收入、无其他住房”这一特殊主体身份获得申购资格，所以该房屋明显包含了国家对低收入人群的照顾，其保障性成份可以说远远大于对价性。另外，一般情况下，该类房屋的不动产证书附记栏中也会明确载明房屋的产权来源为“买受（经济适用房）”，故笔者认为，将该类房屋性质界定为“经济适用房”更为合适。

此类房屋买卖合同的效力

（一）将房屋定性为“拆迁安置房”情况下的买卖合同效力

江苏地区司法实务中，将房屋定性为“拆迁安置房”的情况下，通常会认定出卖人与买受人所订立的房屋买卖合同有效。因为当事人之间就拆迁安置房签订的房屋买卖合同，并不涉及扰乱社会公共利益的问题。如果出卖人与买受人围绕此房屋所签订的房屋买卖合同为双方真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，就是合法有效的。例如“郑兆权、郑照余、郑照德与周曙光、郑照齐确认合同无效纠纷案”，案号为：（2019)苏01民终9087号、（2020)苏民申10075号。只是根据《解答》第13条的规定，不满五年转让的，具有不能履行的情形，房屋买受人要求五年内过户的，不予支持。

（二）将房屋定性为“经济适用住房”情况下的买卖合同效力

司法实践中，经济适用房买卖协议效力各地区存在差异。就江苏地区司法实务而言，根据《解答》第13条中的规定，对于经济适用住房的买卖，一般根据购买时间的不同，区分以下两类情形：

情形一：购买5年内转让的合同效力。该情形下，江苏地区司法实务中倾向于认定买卖合同无效。因为虽然《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和住建部等七部委发布的《经济适用住房管理办法》不属于法律、行政法规，但体现了国家对低收入群体的权益保护，体现了社会公共利益。购买经济适用房不满5年，经济适用房申购人与他人签订的经济适用房买卖合同，交付房屋的，或者约定5年后再行过户的，由于不符合经济适用房解决城市低收入家庭住房困难政策的目的，扰乱了社会秩序，损害了其他低收入群体的利益，应认定为违反社会公共利益，该买卖合同无效。当事人通过不正当手段办理经济适用房过户手续的，该行为应予以撤销。

情形二：购买5年后转让的合同。该情形下，江苏地区司法实务中倾向于认为申购经济适用房5年后，申购人再行转让房屋的，此时经济适用房已可以流通，因此，经济适用房房屋买卖合同有效。但是当事人要求办理经济适用房过户手续的，应当按照政府相关规定补交土地收益。

具体到本文第一部分所举案例来看，2007年3月，刘某与G区城市建设公司签订《南京市经济适用住房买卖契约》，2007年5月就将房屋转卖给张某。刘某的转卖行为属于“情形一：购买5年内转让”，故刘某与张某的经济适用房买卖合同违背了保障性住房的福利性质，扰乱了经济适用房管理秩序，损害了其他低收入人群的利益，进而损害了国家和社会公共利益，故双方订立的房屋买卖协议属于无效合同，买受人无权要求出卖人协助其办理过户并承担违约责任。

合同无效后的处理

一、此类房屋买卖合同无效情况下，房屋差价损失的计算

在经济适用房买卖合同无效情况下，买受人不仅可以依据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第157条的规定要求出卖人返还购房款，还可以请求其赔偿相应损失。此类案件中，“损失”一般包括“房屋差价损失”以及“装饰装修价值”。司法实务中，一般会通过鉴定评估的方式，获得房地产的现市场价值以及装饰装修价值。因“装饰装修价值”基本按照鉴定评估来确定，故不存在太大争议。但对于“房屋差价损失”如何计算却存在较大争议。根据《南京市经济适用住房管理实施细则》（宁政发[2008]116号）第42条的规定：“购买经济适用住房满5年，取得《房屋所有权证》和《国有土地使用证》后，可以上市交易，但政府享有优先收购权。经济适用住房在出售时，出让方应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款。……”故在计算“房屋差价损失”时，是按照“房地产的现时市场价值-最初购买价格”计算还是按照“房地产的现市场价值-最初购买价格-过户应缴纳的土地收益金”计算却存在较大争议。不仅如此，实务中，对于“土地收益金”本身的计算也存在差异。

（一）土地收益金如何计算

土地收益金又称为土地增值费，是指土地使用者将其所使用的土地使用权转让（含连同地面建筑物一同转让）给第三者时，就其转让土地交易额按规定比例向财政部门缴纳的价款，或土地使用者将其所使用的土地使用权出租（含连同地面建筑物一同出租）给其他使用者时，就其所获得的租金收入按规定比例向财政部门缴纳的价款。（此概念引自“百度百科”）根据《关于贯彻<南京市经济适用住房管理实施细则>、<南京市廉租住房保障实施细则>的若干规定》（宁房管【2008】298号）第四条第一款第二项规定：“经济适用住房差价收益的缴纳以及上市后房屋性质的认定，按下列规定执行：(一)受让方的家庭为符合经济适用住房申购条件的城市低收入住房困难家庭、国有土地上的被拆迁困难家庭的，转让方不需交纳收益;交易后，受让方取得的房屋仍为经济适用住房。受让方的家庭为前项规定以外的，转让方应将超出原购买价部分的50%收益上交政府。受让方取得的房屋不再为经济适用房。差价收益的计算公式为：(本次转让计征契税单价-该经济适用住房原购买单价)×50%×建筑面积。”

既然土地收益金的公式如此明确，为什么实务中还会存在争议呢？这是因为与一般的商品房不同，经济适用住房的价格特殊性在于除了市场价之外，往往在每一季度都会公开“政府指导价”。这就导致司法实务中“土地收益金”计算公式中的“本次转让计征契税单价”是按照“鉴定评估出的市场价”计算还是按照“政府当季度的上市指导价”计算存在争议。也就是说，实务中，可能会存在两种计算方式：

第一种：土地收益金=[鉴定评估出的市场价×建筑面积-（原购房交纳契税计税金额+原契税实缴金额）]×50%。例如“夏春富、史春梅买卖合同纠纷案”案号为：(2021)苏01民终13976号。

第二种：土地收益金=[政府当季度的上市指导价×建筑面积-购买价（含契税）×50%]。例如“赵爱红、季维林与宋海、刘明华等买卖合同纠纷”案号：(2019)苏01民终854号。

为阐明两计算公式的差异，笔者拿本文第一部分所举案例来讲，2023年8月，房屋鉴定评估的现案涉房地产市场价值的建筑面积单价为：20812元/m²，而2023年该地区此类房屋的第三季度政府指导价为：18600元/m²。如果按照第一种计算方式，则土地收益金为：[20812元/m²×53m²-（114356元+2287.1元）]×50%=496678.45元。但若按照第二种计算方式，则土地收益金为：[18600元/m²×53m²-（114356元+2287.1元）]×50%=434578.45元。所以，根据不同的计算方式，仅在土地收益金方面，就有60000余元的差距。

（二）土地收益金由谁承担

“土地收益金由谁承担”问题本质上是经济适用房买卖合同无效的情况下，计算买受人房屋差价损失时，是否需要扣减土地收益金。对于该问题，存在完全相反的两类观点：

观点一：计算购买人房屋差价损失时，不应当扣减土地收益金

理论上，根据《南京市经济适用住房管理实施细则》（宁政发[2008]116号）第42条的规定：“购买经济适用住房满5年，取得《房屋所有权证》和《国有土地使用证》后，可以上市交易，但政府享有优先收购权。经济适用住房在出售时，出让方应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款。”既然有规定明确说明土地收益金应当由“出让方”承担，那么在计算买受人房屋差价损失时，就不应当先行扣减土地收益金。

实务中，部分法院在司法裁判中认为，在计算买受人房屋差价损失时不需要扣减土地收益金。因为房屋现仍登记在出卖人名下，缴纳土地收益金的事实尚未发生，且房屋转让过程中是否需要缴纳土地收益金，并不直接影响买受人因合同无效而遭受的损失。例如“黄存忠与苏登云房屋买卖合同纠纷案”，案号为：(2020)苏01民终282号、“王鲁宁与姚豫房屋买卖合同纠纷案”，案号为：(2020)苏01民终853号、“顾欣与顾学林、李国杰等房屋买卖合同纠纷案”，案号为：(2018)苏01民终5238号、“吴本海与倪云龙房屋买卖合同纠纷案”，案号为：(2018)苏01民终11164号。

观点二：计算购买人房屋差价损失时，应当扣减土地收益金

实务中，也有部分法院在司法裁判中认为在计算买受人房屋差价损失时应当扣减土地收益金。例如，“周为年与邵性友房屋买卖合同纠纷案”，案号为：(2018)苏民申5520号、“赵爱红、季维林与宋海、刘明华等买卖合同纠纷案”，案号为：(2019)苏01民终854号、“卞贞琼与陈金陵房屋买卖合同纠纷案”，案号为：(2018)苏01民终1617号。对于土地收益金扣减的原因，“夏春富与史春梅合同纠纷案”，案号为：（2021）苏0106民初2587号中，法院认为“收益金与房屋价值直接相关，夏春富既要求以此时的房屋市场价值作为其损失认定的依据，则应同时承担相应的收益金。”

关于计算购买人房屋差价损失时，是否应当扣减土地收益金这一问题，笔者认为，不应当扣减。因为一方面，土地收益金是出卖人在实际交易时才会产生，且金额也是根据实际交易时的具体价格来确定，也就是说，在处理经适房买卖合同无效这一纠纷案件时，出卖人并不需要向任何部门缴纳土地收益金，且若未来其不对外出售房屋，也不会需要缴纳该费用，既然是尚未实际产生的费用且未来是否产生也是未知的，那么就不应当从买受人的房屋差价损失中予以先行扣减。

二、此类房屋买卖合同无效情况下，出卖人与买受人的过错责任比例划分

根据《民法典》第157条的规定，对于合同无效，有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失，各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。有观点认为“对于合同无效，谁都不是无辜者，所以应当‘各打五十大板’”，也就是说，对于经济适用房买卖合同无效，原、被告各承担50%过错责任。

然而从笔者检索的案例来看，实务中，最终判决各承担50%过错责任虽有，但属于较少数，一般情况下，裁判更倾向于认定合同无效的主要过错方在出卖人。从江苏地区的司法实务来看，经济适用住房买卖合同无效情况下，较多裁判支持酌定买受人承担30%以内的过错责任。例如：“戴国霞与冯清瑞、马凌等房屋买卖合同纠纷案”，案号为：(2019)苏民申5746号，最终认定出卖人承担70%的过错责任，买受人承担30%的过错责任；“黄存忠与苏登云房屋买卖合同纠纷案”，案号为：(2020)苏01民终282号，最终认定出卖人承担80%的过错责任，买受人承担20%的过错责任；“赵爱红、季维林与宋海、刘明华等买卖合同纠纷案”，案号为：(2019)苏01民终854号，最终认定出卖人承担90%的过错责任，买受人承担10%的过错责任。

笔者赞同对于此类房屋买卖合同的无效由出卖人承担更高的过错责任。

从出卖人角度来讲，首先，对于其所出售的房屋基本情况，如房屋如果获得申购资格、房屋的性质、是否符合交易条件、是否存在交易限制等情况，出卖人都比买受人更加清楚；其次，申购时，出卖人向政府部门提交“无工作、无收入/低收入、无其他住房”证明，其明确知晓自己是作为生活困难的低收入家庭而获得房屋的购买资格，政府是为了解决其住房困难，使其有所可居而审批通过其经济适用住房的购买申请，而出卖人却转头将房屋对外加价出售，从中谋取利益。故为防止不诚信的当事人从合同无效中获益，对于此类房屋买卖合同无效，出卖人应当承担主要过错责任。

从买受人角度来讲，绝大多数情况中，房屋买受人系普通群众，并非房产中介从业人员，当时经济适用房买卖相关法律政策宣传并不普及，例如本文第一部分所举案例中，张某与刘某的经济适用住房购买交易发生在2007年，买受人支付购房款180000元，与当时市面上其他普通的二手房的价格差别不大，足可见其系诚心购房用于居住，并不是为了“炒房”“囤房”或以此谋取利益。但是需要特别说明的是，即使买受人不知道房屋具体性质以及其与出卖人所签订的房屋买卖合同的法律效力，但交易时，买受人也是明知或应知其所购买的房屋与一般的商品房存在差异的，至少不能在交易后就办理登记，而是需要等到5年之后才能办理过户手续。所以，对于房屋买卖合同买受人没有尽到慎重义务，也应当承担部分过错责任。

三、此类房屋买卖合同无效情况下，买受人对于出卖人反诉主张房屋占有使用费的应对

在经济适用房买卖合同无效案件中，买受人有权根据《民法典》第157条的规定提出返还购房款赔偿损失等诉讼请求，相应的，出卖人也可能会提起反诉，要求买受人返还房屋并支付房屋占有使用费。就本文第一部分所举案例来说，刘某在2007年5月就将房屋交付给张某，张某装修并入住，即使按照毛坯房的价格，参照租金逐渐递增的计算房屋占有使用费，经历十余年之久，房屋占有使用费可能高达十几万元。

对于该问题，笔者认为，《最高人民法院关于印发<全国法院民商事审判工作会议纪要>的通知》第34条明确规定：“双务合同不成立、无效或者被撤销时，标的物返还与价款返还互为对待给付，双方应当同时返还。关于应否支付利息问题，只要一方对标的物有使用情形的，一般应当支付使用费，该费用可与占有价款一方应当支付的资金占用费相互抵销，故在一方返还原物前，另一方仅须支付本金，而无须支付利息。”也就是说，因房屋买卖合同无效导致出卖人与买受人之间互相存在返还义务。即出卖人应当将购房款返还给买受人，买受人应当将房屋返还给出卖人，出卖人提出反诉，要求买受人支付房屋占有使用费时，买受人可主张以其所支付的购房款的资金占用利息损失进行抵销。

结语

承租的公有住房与一般房屋存在差异，它出现在我国的特定历史时期，是为了解决上个世纪特定主体住房困难而产生。近年来，因承租的公有住房引发的纠纷不一而足。因承租的公有住房被拆迁而取得的经济适用房到底属于“经济适用住房”还是“拆迁安置房”？此类房屋买卖合同到底是有效还是无效？房屋买卖合同无效后，房屋差价损失如何计算等等问题，不论理论上还是实务中，都均无定论，由此也引发了诸多纠纷。故笔者特梳理实务中此类问题并进行浅薄分析，以期司法实务界能够引起重视，及时制定出统一的案件审判标准或权威指导意见，以便各地法院能够正确界定当事人的行为，准确适用法律处理纠纷，维护房地产市场的交易秩序，促进社会和谐稳定发展。

作者简介

张娟 律师

张娟，北京市京师（南京）律师事务所专职律师，西南政法大学法学硕士。具有扎实的法学理论功底和实证研究能力，具备丰富民商法实务工作经验。擅长房地产、合同、劳动、交通事故等多种类型案件，取得令当事人满意的诉讼结果。此外，为顾问单位合规管理、风险管控、合同草拟、合同审查等业务提供了全程法律服务。参与编著出版《民法典背景下财产继承实操指引》（2021年法律出版社）。

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