本文作者：马润兰律师

摘要：行政复议制度具有便捷性、专业性和审查强度的优势，同时也存在对抗性缺失、程序失范弱化的劣势。行政复议前置的设定逻辑在于，以尊重当事人的救济选择权为首要考虑，以充分和精准发挥复议前置制度优势为标准来划定前置范围。我国应继续坚持“以自由选择为原则，以前置为例外”的思路，充分尊重当事人的选择权，同时以发挥行政复议制度优势为标准适度扩张行政复议的前置范围，并配套以必要的行政复议体制改革。

关键词：行政复议前置；救济方式选择权；专业性；便捷性。

一、我国行政复议

前置设定的法律规范内容

2023年新修订的《行政复议法》第23条本着发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用的立法目的，扩宽了行政复议前置案件的范围，具体包括：（1）对当场作出的行政处罚决定不服；（2）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（3）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（4）申请政府信息公开，行政机关不予公开；（5）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。

针对经简易程序当场作出的行政处罚，其违法事实确凿、处罚内容轻微（对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告），由行政复议机关先行处理有利于争议的快速解决，也有利于及时保护当事人权益。针对行政机关对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，此类争议一般是人民政府的专属职权，对自然资源的权属争议往往争议时间长、情况复杂，解决此类争议的专业性、政策性也较强，由行政机关先行复议，有利于行政机关积极履行职责，解决矛盾、平息纠纷。针对行政机关未履行法定职责的不作为行为，由行政复议机关通过内部监督予以纠正，有利于行政机关及时纠错，督促依法行政的实现。针对涉“不予公开”的政府信息公开案件，因具备相当专业性，将其作为行政复议前置范围，更易发挥行政复议机关的专业能力和监督功能，也能够发挥行政复议的便捷性优势。

除了《行政复议法》列举的情形外，其他复议前置情形主要包括：（1）《税收征收管理法》第88条第1款规定的纳税争议；（2）《反垄断法》第65条第1款规定的反垄断执法机构禁止经营者集中的决定、附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件的决定所涉争议；（3）《价格违法行为行政处罚规定》第20条规定的价格主管部门作出的处罚决定所涉争议；（4）《电影产业促进法》第58条规定的电影公映许可争议；（5）《城市居民最低生活保障条例》第15条规定的民政部门作出的不批准享受或者减发、停发低保的行政处罚所涉争议；（6）《外汇管理条例》第51条规定的涉外汇管理机关争议；（7）《广告管理条例》第19条规定的涉广告管理处罚决定；（8）《宗教事务条例》第75条规定的涉宗教事务部门争议。

二、复议前置制度的

制度目的与理论争议

一般而言，行政复议前置的制度目的在于，相关类型的争议具有较强的专业性和政策性，行政机构在处理这些问题时，比法院更具有优势。如果先让法院进行程序性的审理，然后再让行政机构进行实质性的处理，不如直接让行政机构来做出专业的技术性或政策性的判断，这样可以更有效地避免司法程序的无效运转。相应地，行政复议前置也因限制了当事人对权利救济手段的选择权而受到质疑，进而形成针对行政复议前置范围设定的两种争议观点：

其一，主张突破我国行政复议领域“以当事人自由选择为原则，复议法定前置为例外”的一贯思路，改为“以复议法定前置为原则，为当事人自由选择例外”。此观点契合于当前我国强调“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”的政策导向，同时有利于充分发挥行政复议在行政机关内部自我纠错的高效率优势，快速化解矛盾，降低行政相对人的程序负累。

其二，主张继续坚持“以当事人自由选择为原则，复议法定前置为例外”的立法思路，具体又可分为基于行政复议的便捷性、专业性和审查强度的优势而主张适度扩张复议前置范围的观点，以及基于行政复议的对抗性缺失、程序失范弱化的劣势而主张限缩复议前置范围的观点。此类观点的共通之处在于，以尊重当事人的救济选择权为首要考虑，以充分和精准发挥复议前置制度优势为标准来划定前置范围。

新修订的《行政复议法》仍坚持了“以自由选择为原则，以前置为例外”的传统，但与此同时也适当扩宽了复议前置的范围，有助于将大量案件“导流”进入行政复议程序，是行政复议主渠道功能定位的“硬措施”。行政复议前置类案件范围的扩宽，通过制度约束将当事人的救济意愿劝留在行政复议程序中，依托行政机关处理行政争议的专业性和技术性优势，有效发挥行政复议的监督功能，高效准确处理行政争议，从源头化解行政争议。此次扩围的基本逻辑在于，将行政执法中的常见事项统摄列入复议前置范围，包含专业性较强的案件、复议机关具备解决争议优势的案件等。

三、“化解行政纠纷主渠道”

背景下复议前置制度的改革路径

新修订的《行政复议法》正式确立了化解行政争议的主渠道作用，强调了行政复议在实质性地解决争议和推动源头治理方面的重要性，这意味着行政复议在行政争议多元化解体系中的作用得到了法律上的明确和强化。具体来说，行政复议不仅要解决表面的问题，还要深入探究争议的根源，以彻底解决行政机关与行政相对人之间的矛盾。在确保行政复议公正合法、保障相对人权益的基础上，应尽可能提高行政争议解决的效率，减少不必要的程序延误，确保矛盾能够迅速得到妥善处理。在此背景下，笔者认为行政复议前置制度的改革路径可以从以下要点展开：

第一，继续坚持“以自由选择为原则，以前置为例外”的思路，充分尊重当事人的选择权，同时以发挥行政复议制度优势为标准适度扩张行政复议的前置范围，并配套以必要的行政复议体制改革。有必要通过修法来扩展制度容量，进一步增强行政机关在行政行为上的初步判断权，适当扩大复议前置的适用范围，逐步将行政专业性较强或通过行政复议解决可能更有效的行政争议纳入复议前置的范畴，以更有效地利用行政复议的优势。相应地，应考虑到前置范围扩大给复议工作人员带来的压力，逐步开展由地方各级政府统一行使行政复议职责、聘请相关领域专家学者等外部人员进入行政复议委员会的改革，提升执法办案的权威性与公正性。

第二，逐步减少并最终全面清除复议终局案件，以提升行政复议化解争议能力为前提促进其主渠道功能实现。理论上，复议终局的制度设定剥夺了当事人在经过行政救济程序后再寻求法院的权利，并不利于司法公正的实现。因此，尽管复议终局案件可能涉及政治性专属事件，但也应逐步清除对行政相对人诉权的不当限制。相应地，如欲将此类纠纷尽可能控制在行政程序内部解决，就应以提升行政复议公正性和透明度为主线加强体制机制改革，促进相关争议得以在复议程序中妥善解决。

四、结论

行政复议作为“化解行政争议主渠道”这一目标的提出，标志着对行政复议与行政诉讼之间关系的重新界定，这在我国行政争议解决机制领域开启了一次意义深远的制度变革。扩大复议前置的范围，实际上是构建行政复议主渠道地位的举措之一，这不能通过简单地增加复议前置的法定列举情形来实现，而应结合行政争议的性质、复杂程度以及行政复议机构的能力和资源加以逐步推进，既要提高行政复议的效率和效果，发挥加强行政复议的主渠道作用，又要充分考虑了我国当前行政复议工作的实际状况，确保行政争议能够在法律框架内得到公正、及时的解决。

律师简介

马润兰

京师长沙律所专职律师

马润兰律师，山南市政府立法专家委员会委员，加查县人民检察院益心为公志愿者，曾任加查县县政府、桑日县县政府法律顾问。在援藏期间，马润兰律师接受当地同胞法律咨询几百起、代理行政、刑事、民商事等案件上百起，在政府、村居、牧区、寺庙、军营、学校、企业开展讲座几十场次，参与并调解多起群体性事件，所在县域获评2023年全国信访工作示范县。