一、问题引出

笔者代理的一起建设工程施工合同纠纷案件中，合同约定以省财政厅作出的财政审计为最终结算依据（经财政厅、发包人、承包人三方认可）。案涉工程于2019年6月竣工验收投入使用，2020年11月，经发包方委托，WX公司作出《竣工结算初步审核报告》。在此后长达两年多的时间里，发包人一直以财政审计未作出为由拖延支付工程款。直至2022年7月，发包人才将财政审计意见发送至承包人，财政审计结果与WX公司的结算报告相差甚大。承包人将财政审计报告存在的诸多不合理之处形成书面意见发送至发包人，但发包人仅告知财政审计报告已经定稿，无法更改。

实践中，即便合同约定以财政审计为最终结算依据，法院不宜不经审查就直接予以采纳。如经审查，确有证据证明审计意见存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据，法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

二、财政审计是行政监督行为，不必然约束当事人之间的工程结算行为。

根据《审计法》第二十三条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。”及国务院颁布的《审计法实施条例》第二十条规定：“《审计法》所称政府投资和以政府投资为主的建设项目包括：（1）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（2）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。”

故财政审计是审计机关对政府财政资金的运用进行监督，是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，属于纵向的行政管理关系，而发包人、承包人之间建设施工合同的履行是平等主体之间的民事关系，两者不属于同一法律关系，所以应遵循民事法律规范中的意思自治原则，按照双方当事人盖章认可的审核报告进行结算。

2017年6月5日，全国人大常委会法制工作委员会作出的《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函[2017]22号）规定：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”由此可见，国家最高立法机关已经否定了把审计结果作为工程款结算前提这一错误做法。

根据全国人大常委会法制工作委员会的意见，国务院法制办公室专门发布《关于纠正处理地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》（国法秘备函[2017]447号），要求各省、自治区、设区的市人民政府对各地政府规章进行梳理和审核，不能再把审计结果作为结算工程款的前提条件加以规定。

2020年2月26日，住房和城乡建设部办公厅发布《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5号），其中第（七）条“切实减轻企业资金负担”规定：“……规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。……”

三、合同约定以财政审计作为最终结算依据的，一般应当遵循该约定。

2015年5月，《全国民事审判工作会议纪要》第49条规定：“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。”

2017年6月5日，全国人大常委会法工委作出《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号），该复函否定了地方性法规中有关“以政府审计为准”规定的合法性，即在没有合同约定的情况下，发包人及地方法院不得“以政府审计为准”的要求作为工程结算的依据。

2020年9月1日，国务院实施的《保障中小企业款项支付条例》第11条规定：“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。”

根据上述规定，在合同约定以财政审计作为最终结算依据的，一般应当遵循该约定，以财政审计作为工程的最终结算依据。

四、合同虽约定以审计结果作为工程款结算依据，但出现久拖不审、久审不结

等情形，应当突破该约定，启动鉴定程序。

即便合同约定以财政审计作为最终结算依据，但实践中经常出现久拖不审、久审不结等情况，导致承包人在竣工验收后很长时间里无法拿到工程款，明显有失公允。

广东省高级人民法院在2017年8月1日发布的《关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》第11条规定：“当事人约定以审核、审计结果作为工程款结算的条件无法成就时如何处理：当事人约定以财政、审计等部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，按照约定处理。如果财政、审计等部门明确表示无法进行审核、审计或者无正当理由长期未出具审核、审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。”

江苏省高级人民法院在2018年6月26日发布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第10条规定：“当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的如何处理？当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。”

根据上述规定，在财政审计结论较长时间无法作出的情况下，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。

在唐山湾三岛旅游区旅游开发建设有限公司、北京中海北方港口工程有限公司建设工程施工合同纠纷一案【（2019）最高法民终136号】中，

最高人民法院认为：

“……唐山三岛认为，即便将鉴定结论视为审计报告完成，根据双方合同约定，剩余第二笔、第三笔款项的付款时间节点应当是在判决生效之后的第十二个月和第二十四个月，现在还没到应当支付的时间。因工程施工资料不全等原因，涉案工程的审计工作进展缓慢，自2016年5月中海北方将结算资料交付唐山三岛开始，截至本案诉讼发生时，已历经两年多的时间审计结论一直无法形成。一审法院虽未对造成无法正常审计问题在双方当事人之间作出明确的责任认定，但是如果采信唐山三岛关于支付款项必须严格依照合同约定以审计结论形成后才能确定时间节点的抗辩主张，在本案审计结论长期无法形成的特殊情况下，对中海北方明显有失公允。鉴于唐山三岛自2014年11月接收项目投入使用起，已经长达数年，一审法院判令其一次性全部支付剩余尚欠工程款，并无不妥。”

五、财政审计报告存在明显不合理、不客观之处，根据《全国民事审判工作

会议纪要》相关规定，该财政审计结论可以不作为结算依据。

根据2015年《全国民事审判工作会议纪要》第49条：“合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”

故财政审计报告存在不合理、不客观之处，导致财政审计结算价与客观事实严重不符，法院不应采纳该财政审计报告作为案涉工程的结算依据。

在（2021）最高法民申1739号案件中，

法院认为：

一般而言，人民法院审理工程价款结算纠纷案件中，如果当事人明确约定“竣工结算以审计部门评审结果为准”，则应尊重当事人的意思自由，按照约定处理；这并不影响人民法院对审计机构出具报告的合法性、合理性负有审查义务及权力，实践中不宜不经审查就直接予以采纳。如经审查，确有证据证明审计意见（或结论）存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据。

综上，人民法院审理工程价款结算纠纷案件中，如果当事人明确约定“竣工结算以审计部门评审结果为准”，则应尊重当事人的意思自由，按照约定处理。但法院依然要依职权对财政审计报告的合理性、客观性进行审查，不应不经审查直接采纳。如经确有证据证明财政审计结论存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

作者介绍

姚凤阁

北京市京师（郑州）律师事务所专职律师

法律硕士

执业领域

民商事诉讼及仲裁事务