一、立法沿革与2025年修订背景

日本《公益通报者保护法》的立法起点可追溯至2004年，其诞生直接回应了雪印食品牛肉造假、三菱汽车隐瞒质量问题等一系列震动社会的企业丑闻，立法者希望通过制度设计打破企业内部"沉默的螺旋"，于2006年正式施行后，标志着日本将举报行为从传统认知中的"密告"重塑为受法律保护的公共利益维护行为。

这部法律的发展始终伴随着实践中的问题解决，形成了渐进式修订的脉络。2020年的首次重大修订迈出了关键一步，不仅将退休一年内的职员、临时工及企业管理人员纳入保护范畴，还首次将学校、医院等非营利组织纳入规制范围，并将"应受行政处罚的行为"纳入举报保护对象，同时放松了举报的门槛限制，将原有"有合理理由相信报告事实已发生"的表述调整为"认为报告事实已发生或即将发生"，显著降低了举报人的举证压力。2022年的修订则转向制度落地层面，强制要求一定规模企业建立内部举报应对体制，并赋予消费者厅行政监管权限，但此时的制度仍存在明显短板——对报复行为的规制仅能通过民事诉讼实现，缺乏直接有效的惩戒手段。

2025年的修订案成为该法实施以来最具突破性的一次调整，其直接动因源于制度实践中的深层困境。尽管前两次修订不断扩容保护范围，但企业对举报人的报复行为仍屡禁不止，且呈现出隐蔽化的"软性报复"特征，调岗、职场孤立、任务架空等行为占比高达68%，这些行为往往被包装为正常人事管理而难以追责。中小企业的制度覆盖更是薄弱环节，数据显示仅有46.9%的中小企业建立了内部举报制度，而合规能力的缺失让法律要求沦为形式。2024年兵库县的悲剧成为推动修订的关键事件：该县前地方支局局长因举报知事权力骚扰问题，不仅个人信息被县厅泄露，还遭遇停职处分，最终选择自杀，第三方调查虽认定县厅行为涉嫌违法，却因现有制度缺乏刚性追责依据而难以实现有效惩戒。

国际治理趋势则为此次修订提供了外部参照。2019年G20大阪峰会发布的《吹哨人有效保护高级别原则》明确要求成员国建立刑事保障机制，作为缔约国的日本需通过国内立法落实这一义务。同时，美国《虚假索偿法案》的奖励机制与欧盟的统一保护标准，也为日本审视自身制度缺陷提供了参照，最终促成了2025年修订案中刑事罚则引入、监管机制强化等核心变革。

二、2025年修订版核心制度

2025年修订案通过系统性制度设计，构建了"权利扩大—责任强化—程序规范"的完整体系，实现了从形式保护到实质保护的理念升级。

在保护范围的界定上，修订案完成了从"特定劳动者"到"多元主体"的跨越。其保护对象不仅涵盖在职及离职一年内的正式劳动者，还明确将派遣劳动者、契约劳动者、企业董事及监事等管理人员纳入，更创新性地覆盖了自由职业者等新型劳务提供者，这一调整精准回应了灵活用工趋势下的制度空白。举报对象范围则延续了扩容思路，在原有462部法律规定的违法行基础上，进一步将"可能导致刑罚的前置行为"纳入保护，如食品标签违规等尚未构成犯罪但具有潜在危害的行为，使举报门槛得到实质性降低。

刑事罚则的引入是此次修订最具突破性的变革，彻底改变了以往"民事救济为主、行政监管为辅"的被动局面。修订案明确将三类行为纳入刑事规制：以举报为由实施解雇、降薪等不利益处分的，对个人可处6个月以下拘役或30万日元以下罚金，对法人则可处3000万日元以下罚金；举报窗口负责人等主体无正当理由泄露举报人身份信息的，将面临30万日元以下罚金；阻碍举报或非法调查举报人身份的行为，参照报复处分条款追责。与2022年修订中最高20万日元的行政罚款相比，此次法人罚金力度提升了150倍，足以对企业形成实质性威慑。更具实操价值的是举证责任倒置规则的确立：当举报人主张处分与举报存在关联性时，由企业承担"处分与举报无关"的举证责任，这一设计直击实践中"因果关系证明难"的痛点，据日本律师联合会测算，此举可使举报人胜诉率提升40%以上。

企业合规义务的刚性化是修订案的另一核心内容，构建了"规模差异化"的义务框架。对于员工超过300人的企业，修订案明确了三项强制性义务：必须设立独立于业务部门的内部举报窗口并指定专职负责人，以保障处理过程的中立性；建立具备独立ID认证、外部网络访问等技术支撑的匿名举报系统，从技术层面防范身份泄露风险；定期向消费者厅报送举报处理情况，接受常态化监管检查。对于300人以下的中小企业，修订案采用"努力义务+行业协同"的柔性模式，一方面要求企业"尽力建立"举报制度，另一方面鼓励行业协会提供实操支持，如埼玉县中古车协会通过组织研修、制作标准化受理单等方式降低中小企业合规成本。为确保义务落地，消费者厅被赋予现场检查权，对未按要求设置窗口的企业可处30万日元以下罚款，对拒不整改者可公开其名称，形成了"义务设定—检查监督—责任追究"的闭环监管。

举报程序的规范化设计则实现了公共利益与企业权益的平衡。修订案细化了"内部通报—行政通报—外部通报"的阶梯式程序：内部通报作为前置环节，要求企业在收到举报后30日内作出是否启动调查的决定并反馈进展；当企业未依法处理或存在重大违法嫌疑时，举报人可向对应主管机关通报，如食品领域向厚生劳动省、环境领域向环境省举报；在可能发生重大损害的紧急情况下，允许直接向媒体、消费者团体等外部主体通报，且同样受法律保护。为防止权利滥用，修订案设置了必要限制：举报需基于"有相当理由的合理怀疑"，不得仅凭臆测或传闻；禁止向竞争对手等"可能损害企业正当利益的主体"通报，体现了制度设计的精细化考量。

三、制度创新价值与实践挑战

2025年修订案的制度创新为日本举报人保护体系注入了实质性活力，其进步性体现在多个维度的突破。在保护力度上，刑事罚则的引入使制度从"道德倡导型"转向"法律强制型"，3000万日元的法人罚金相当于中型企业年均利润的10%-15%，这种经济威慑力在修订案公布后已显现效果，东京证券交易所上市企业的举报制度覆盖率已提前达到92%，远超2022年修订后的20%整改率。监管机制的闭环构建同样关键，消费者厅的权限从"指导建议"升级为"强制检查+公开曝光"，解决了以往"监管缺位"的问题，使企业合规从"自选动作"变为"必选动作"。

技术与制度的深度融合则为数字化时代的举报人保护提供了新路径。修订案明确鼓励企业采用匿名举报系统、区块链存证等技术手段，NetOneSystems等企业的实践已证明技术赋能的价值——其举报处理效率提升3倍，举报量增加50%，且未发生一起身份泄露事件。这种"技术保障+法律追责"的双重防护模式，既降低了举报人的安全顾虑，也减轻了企业的合规压力，成为制度落地的重要支撑。

然而，现行制度仍存在不容忽视的实践挑战。最突出的是软性报复的规制空白，修订案虽强化了对解雇、降薪等显性报复的处罚，但对调职、会议排除、任务架空等软性报复行为未纳入刑事处罚范围，这些占比高达68%的侵权行为因缺乏明确处罚标准而难以追责，兵库县举报人自杀前遭遇的职场孤立正是典型例证。中小企业的合规困境同样严峻，尽管采用了柔性标准，但62%的小微企业因"成本过高""缺乏专业人员"无法建立举报系统，而行业协会的支持覆盖范围仅达31%，这种"合规能力差距"可能使中小企业成为制度实施的薄弱环节。

制度设计中的模糊地带也亟待厘清。修订案未明确举报人携带企业内部资料举报的法律责任，实践中举报人常因担心"侵犯商业秘密"而不敢提供关键证据，企业则可能以此反制举报人，形成权利行使的"灰色区域"。跨域举报的协调机制同样缺失，对于涉及多个监管部门的复杂举报，如跨境环保违法案件，因未明确主管机关，易出现"多头受理""相互推诿"的情况，2024年某汽车企业排放造假举报案中，环境省与经济产业省的管辖权争议耗时2个月，直接延误了调查时机。此外，与美国《虚假索偿法案》中的奖励机制和欧盟的法律支持基金相比，日本修订案仍缺乏激励性制度设计，难以充分激发举报人的积极性。

四、比较法视野下的制度定位与本土特色

日本2025年修订案在全球举报人保护制度谱系中呈现出鲜明的中间路径特征，既不同于美国的"奖励驱动型"模式，也区别于英国的"救济保障型"模式。美国《吹哨人保护法》以物质激励为核心，举报人可获追回资金的10%-30%作为奖励，但其保护范围限于联邦雇员及特定行业从业者，且举报人需承担主要举证责任；英国《公共利益披露法》覆盖所有雇员及前雇员，但缺乏专门监管机构，主要依赖劳动仲裁实现救济，刑事处罚极为罕见。

相比之下，日本修订案采用"监管约束+企业自治"的复合模式，在处罚力度上远超英美，3000万日元的法人罚金显著高于英国的失业救济和美国以民事赔偿为主的追责方式，体现了"通过规制企业治理结构实现社会控制"的治理逻辑。举证责任倒置规则的采用则延续了大陆法系"倾斜保护弱者"的理念，与英美法系"谁主张谁举证"原则形成鲜明对比，更贴合日本社会对实质公平的追求。在监管机制上，消费者厅的统一监管模式也优于美国各部门分散监管和英国缺乏专门监管的状态，保障了制度实施的一致性。

这种制度特色深深植根于日本的文化传统与社会结构。日本社会"重视集体协调""强调企业社会责任"的文化特质，使得"企业自治+行业协同"的合规模式能够有效运行，行业协会在中小企业合规中的支撑作用正是这一文化特征的体现。而对法人高额罚金的设计，则与日本战后"通过法律规制企业行为以维护社会秩序"的治理传统一脉相承，通过直击企业经济利益实现规制效果。此外，修订案对灵活用工群体的覆盖，也反映了日本劳动力市场结构从"终身雇佣制"向多元化雇佣转型的现实需求，展现了制度对社会变迁的适应性。

不过，与国际先进标准相比，日本制度仍有提升空间。欧盟2019年举报人保护法令中关于"为举报人提供经济和心理支持""保护举报人亲属免受第三方报复"的规定，为日本解决软性报复问题提供了参照；美国《机动车安全举报人法案》中"不问国籍、不问举报地点"的宽泛保护范围，也对日本进一步扩大保护对象具有借鉴意义。这些国际经验提示，举报人保护制度的完善需要兼顾惩戒力度与人文关怀，才能实现"惩戒违法"与"鼓励举报"的双重目标。

五、对我国举报人保护制度的镜鉴意义

我国目前尚未制定专门的举报人保护法，相关规定散见于《食品安全法》《监察法》等单行法律中，制度体系的碎片化导致保护效果有限。实践中，保护范围狭窄的问题尤为突出，现有规定主要限于公职人员和特定行业从业者，未涵盖企业普通员工、临时工及自由职业者等群体；反报复机制缺乏刚性，仅有原则性禁止规定，无刑事追责条款，导致解雇、降薪等报复行为屡有发生；举证责任分配不合理，举报人需承担全部举证责任，胜诉率不足15%；举报程序不规范，缺乏统一的受理、反馈和监督机制，"沃尔玛过期食品举报案""三聚氰胺举报者遭报复案"等案例反复印证了制度的短板。日本2025年修订案的制度实践，为我国构建完善的举报人保护体系提供了重要参照。

加快专门立法进程是首要任务。我国应借鉴日本经验，制定《公共利益举报人保护法》，明确"保护优先、程序规范、责任明确"的立法原则，采用"一般条款+具体列举"的模式，将保护对象扩展至所有与公共利益相关的举报主体，包括企业员工、临时工、自由职业者等，实现对公私领域举报行为的全面覆盖。在举报范围上，应参照日本"刑事违法+行政违法+前置风险行为"的界定方式，既包括已发生的违法犯罪行为，也涵盖可能造成重大损害的潜在风险行为，充分发挥举报的预防功能。

构建多层次责任体系是制度实效的关键。我国需引入刑事处罚条款，对恶意报复举报人造成严重后果的个人和单位追究刑事责任，参照日本3000万日元罚金标准并结合我国经济水平，设定法人最高500万元罚款；同时完善民事救济，建立惩罚性赔偿制度，大幅提高报复行为的违法成本。举证责任倒置规则的引入尤为必要，应明确"当举报人证明报复行为与举报存在时间关联或逻辑关联时，由被举报单位承担'处分与举报无关'的举证责任"，解决实践中"因果关系证明难"的核心问题。

强化企业合规义务是制度落地的基础。我国可区分企业规模设定差异化义务：要求员工超300人的企业必须设立独立于业务部门的举报窗口，配备专职人员并建立匿名举报系统，采用区块链存证等技术保障信息安全；对中小企业推行"合规指南+行业帮扶"模式，由行业协会提供标准化受理单、合规培训等支持，降低合规成本。应设立专门监管机构，可考虑在市场监管总局下设举报保护局，赋予其现场检查、罚款、公开曝光等权限，形成"义务设定—监督检查—责任追究"的闭环监管。

规范举报程序与完善配套保障同样不可或缺。应建立"内部通报优先、外部通报补充"的阶梯式程序，明确企业内部处理期限（建议为30日），逾期未处理或处理不当的，举报人可向主管机关举报；紧急情况下允许直接向媒体等外部主体通报，且受法律保护。可借鉴日本消费者厅的经验，建立全国统一的举报信息平台，实现"一口受理、分类交办、全程跟踪、结果反馈"，保障举报人对处理进程的知情权。配套保障措施方面，需建立严格的举报人信息保密制度，对泄露身份者追究法律责任；设立举报保护基金，为经济困难的举报人提供法律援助和生活补助；同时引入举报奖励制度，对查实重大违法案件的举报人给予奖金奖励，充分激发社会监督活力。

六、结论

日本2025年修订的《公益通报者保护法》通过保护范围的扩容、刑事罚则的引入、企业合规义务的强化及程序规则的细化，构建了兼具刚性与柔性的举报人保护体系，有效回应了实践中的制度痛点，标志着其从形式保护向实质保护的根本性转变。尽管该制度在软性报复规制、中小企业合规支持、跨域协调机制等方面仍有完善空间，但其"刑事保障+行政监管+企业自治"的三维框架、举证责任倒置的程序设计、规模差异化的义务设定以及技术与制度融合的实践路径，为全球举报人保护制度提供了可借鉴的经验。

对于我国而言，日本的制度实践揭示了举报人保护制度的核心要义：既要通过刚性追责遏制报复行为，也要通过规范程序与技术保障消除举报顾虑；既要明确企业的合规义务，也要考虑不同规模企业的实际能力；既要立足本土国情，也要吸收国际先进经验。我国应加快专门立法进程，构建"权利有保障、行为有规范、责任有追究"的举报人保护制度，这不仅能为举报人提供坚实的法律后盾，更能激活内部监督机制，及时防范化解重大风险隐患，为社会治理现代化注入制度动能。

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作者简介

路 正

北京市京师（郑州）律师事务所

党委政府法律顾问事务部

律 师

专业领域：法律顾问、合同纠纷