作者：刘志民律师

2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》。习近平总书记指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。《法治中国建设规划（2020——2025年）》和《法治政府建设实施纲要（2021——2025年）》对推进行政复议体制改革、整合行政复议职责等提出明确要求。

2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》，自2024年1月1日起施行。

一、明确行政复议有关原则和要求

新修订的《中华人民共和国行政复议法》明确行政复议机关应当遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则，办理行政复议案件可以进行调解；提出国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍，要求行政复议机关支持和保障行政复议机构履行职责，对行政复议指导性案例发布、人员和场所保障等作出规定。

二、优化行政复议管辖体制，建立相对集中的行政复议管辖权

取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使，同时保留海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的特殊情形，相应调整国务院部门的管辖权限，并对有关派出机构作出灵活规定。

申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门及其派出机构、授权组织等作出的行政行为不服的，以前是选择向本级人民政府申请行政复议或者上一级主管部门申请行政复议，今后是统一向本级人民政府申请行政复议。

三、加强行政复议吸纳行政争议的能力

1.与《行政诉讼法》相衔接，将现行《行政复议法》中的“具体行政行为”全部修改为“行政行为”。

2.进一步扩大行政复议受案范围，第11条将所有行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、征收征用及补偿决定、行政赔偿、工伤认定、排除或者限制竞争、行政协议、政府信息公开等明确列入行政复议范围。

3.完善行政复议范围的负面清单，第12条增加规定国防外交等国家行为、行政法规规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令等规范性文件、行政机关对工作人员的奖励任免等决定、行政机关对民事纠纷作出的调解，不属于行政复议受案范围。

4.扩大附带审查范围，公民、法人或者其他组织对国务院部门、县级以上地方各级人民政府及工作部门，乡镇人民政府及法律法规规章授权的组织的规范性文件，都可以在申请行政复议时提出对该规范性文件的附带审查申请。

5.优化行政复议前置范围，明确对当场作出的行政处罚决定、未履行法定职责、不予公开政府信息等行为不服的，应当先申请行政复议，将行政复议前置其他情形的设定权限明确为法律和行政法规。

四、健全行政复议申请和受理程序，申请行政复议更加高效便捷

1.申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。

2.行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。

3.行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，行政复议机关无法判断是否符合受理条件的，应当在五日内书面通知申请人补正。

4.对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。

五、确立咨询型行政复议委员会制度

行政复议是上级行政机关审理涉及下级行政机关行政争议案件的制度。基于上下级机关之间千丝万缕的联系，复议机关缺乏中立性，导致复议公正性不足。在这种背景下，引入外部人员以增强复议机关中立性的行政复议委员会被寄予了增强复议公正性的厚望。

行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询的案件主要有四类：案情重大、疑难、复杂的；专业性、技术性较强的；第24条第2款规定的案件；行政复议机构认为有必要的。此外，申请人请求复议委员会提出咨询意见的，复议机构可以准许；提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。同时，新《行政复议法》授权国务院行政复议机构制定行政复议委员会组成和开展工作的具体办法。

根据新《行政复议法》的规定，在功能定位上，行政复议委员会是咨询机构，而非议决机构，其提供的咨询意见仅具有参考价值，不具有最终效力；在机构设置上，县级以上地方政府应当设置行政复议委员会，国务院部门根据需要设置而非必须设置，国务院和地方政府部门不设置行政复议委员会；在组成上，行政复议委员会由政府工作人员与外部专家学者共同组成，其中政府人员处于主导地位；在职权上，行政复议委员会共有两项职权，即为办理行政复议案件提供咨询意见、研究行政复议工作中的重大事项和共性问题并提出意见。

六、强化行政复议决定及其监督体系

新修订的行政复议法进一步优化了行政复议决定体系，一是调整行政复议决定的顺序，将变更决定、撤销决定和确认违法决定予以细化，并放在突出位置。二是强化变更决定的运用，增加变更决定的适用情形。三是对行政协议的决定类型作特殊规定。四是对调解书的制作和生效、行政复议和解等作出规定。五是规定行政复议机关在办理行政复议案件中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以制发行政复议意见书。

同时，新修订的行政复议法还就强化行政复议决定的执行监督力度作出规定：一是规定被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。二是规定申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，根据不同的决定类型，分别由有关机关强制执行。三是针对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的行为，规定相应法律责任。

《中华人民共和国行政复议法》的修订，积极回应社会关切，将更好发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，有利于保护人民群众合法权益、推进法治政府建设、促进社会公平正义，对于提升社会治理效能具有十分重要的意义。

刘志民律师

刘志民，中共党员、律师、仲裁员，北京市京师律师事务所权益合伙人，中国公司治理50人论坛专家成员，受聘担任中国政法大学、中国社会科学院大学 、中央民族大学、北京师范大学、中国人民大学等高等院校的兼职导师、研究员。中国人民大学虚假诉讼治理研究中心执行主任、中央民族大学法学院企业家权益保护研究中心执行主任。中央广播电视总台特邀嘉宾，北京广播电视台法治节目评论员。其代理的重大复杂案件曾被写入《最高人民法院工作报告》《最高人民检察院工作报告》。