本文作者：苏鹏飞

1裁判规则

农民工依据《保障农民工工资支付条例》主张建设单位、施工总承包单位与分包单位承担工资清偿责任的案件中，人民法院遵循以下裁判规则：农民工持有工资欠条、工资表等债权凭证直接提起民事诉讼追索劳动报酬，且不涉及劳动关系其他争议的，无需先行经过劳动争议仲裁程序，人民法院应予受理。分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任；施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放负有法定监督义务，分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法向分包单位追偿。建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。施工总承包单位、建设单位以其与上下游主体之间的工程结算争议、工程款超付、内部流程未完成等事由对抗农民工工资支付请求的，人民法院不予支持。农民工与用人单位就工资数额发生争议时，由用人单位承担举证责任，举证不能的依法承担不利后果。

2案情简介

参考案例：分包单位拖欠农民工工资，农民工请求分包单位和施工总承包单位支付工资纠纷案【案例索引：最高人民法院2026年建设工程施工合同纠纷典型案例之二】

（一）当事人

原告：何某等12名农民工

被告一：某园林工程有限公司（以下简称工程公司，案涉项目园林工程专业分包单位）

被告二：某建设集团有限公司（以下简称建设公司，案涉项目施工总承包单位）

（二）基本事实

建设公司承接某城市综合开发项目后，将项目范围内的园林景观工程分包给具有相应施工资质的工程公司，双方签订专业分包合同，约定了工程价款、结算方式与付款周期。合同履行过程中，工程公司自行招用何某等农民工进入工地从事绿化种植、园路铺装等劳务作业，双方未签订书面劳务合同，仅口头约定了日工资标准与结算方式。

2024年10月，案涉整体工程项目通过竣工验收并交付建设单位投入使用，但建设公司与工程公司因工程量争议与价款调整问题始终未完成最终结算，建设公司已按分包合同约定的进度支付了部分工程款。工程公司因自身资金周转困难，长期拖欠何某等人的劳务工资。2025年1月，工程公司法定代表人向何某等人出具工资欠条一份，确认尚欠何某等12名农民工工资共计13.2万元，承诺于2025年春节前付清，但到期后并未履行。

多次催讨无果后，何某等人以工资欠条为依据向人民法院提起诉讼，请求判令工程公司支付拖欠的工资13.2万元及相应逾期利息，并请求建设公司对上述债务承担连带清偿责任。诉讼中，建设公司抗辩认为，其与何某等人不存在任何合同关系，且已按分包合同约定足额支付工程进度款，农民工工资应当由用工主体工程公司承担，与总承包单位无关；且本案属于劳动争议，应当先行经过劳动仲裁程序，法院直接受理程序不当。

（三）裁判结果

审理法院经审理认为，何某等人持工资欠条直接起诉追索劳动报酬，不涉及劳动关系其他争议，依据相关司法解释规定，人民法院可按普通民事纠纷受理，无需先行劳动仲裁。工程公司作为直接招用农民工的用工主体，负有按时足额支付工资的法定义务，其拖欠工资的行为违反法律规定，应当承担支付工资及逾期利息的责任。

关于建设公司的责任，根据《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况负有监督义务，分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。该责任系行政法规明确规定的法定责任，不以总承包单位与分包单位完成结算、是否超付工程款为前提，也不以总承包单位存在过错为构成要件。建设公司作为案涉项目的施工总承包单位，应当对工程公司拖欠的农民工工资承担先行清偿责任，其承担责任后可依法向工程公司追偿。

最终法院判决：工程公司于判决生效之日起十日内向何某等人支付工资13.2万元及逾期付款利息；建设公司对上述款项承担先行清偿责任，其承担清偿责任后有权向工程公司追偿。

（四）裁判要点

1. 农民工持工资欠条直接起诉追索劳动报酬，且不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，人民法院可按普通民事纠纷受理，无需适用劳动仲裁前置程序。

2. 施工总承包单位的先行清偿责任系法定责任，其立法目的在于优先保障农民工工资权益，破解分包欠薪后农民工维权路径不畅的困境。该责任的成立不以总承包单位存在过错、与分包单位完成结算或欠付分包工程款为前提。

3. 施工总承包单位承担先行清偿责任后，依法享有对分包单位的追偿权，可就实际清偿的工资款项及合理费用向分包单位主张权利。

3实务经验总结

（一）农民工工资清偿责任的规范体系与法律性质

工程建设领域是农民工工资拖欠问题的高发领域，层层分包、转包、挂靠等不规范经营模式导致用工主体模糊、责任链条断裂，农民工往往面临 “包工头跑路、分包单位失联、总包推诿责任” 的维权困境。为从制度层面根治欠薪问题，我国构建了以《劳动法》《劳动合同法》为基础，以《保障农民工工资支付条例》为核心，以最高人民法院司法解释为司法适用支撑的农民工工资权益保障体系。2026年施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第八条进一步明确，参与工程建设的农民工依据《保障农民工工资支付条例》相关规定请求建设单位、施工总承包单位、分包单位承担工资清偿责任的，人民法院依法予以支持，从司法层面打通了农民工依据行政法规直接主张权利的救济路径。

准确理解各主体工资清偿责任的法律性质，是正确适用规则的前提。

首先，分包单位的工资支付责任是直接责任、第一性责任。分包单位直接招用农民工、进行用工管理、约定工资标准，是劳动关系或劳务关系的相对方，支付工资是其基于用工事实产生的核心合同义务与法定义务，这一责任具有终局性，不存在后续追偿的问题。

其次，施工总承包单位的先行清偿责任属于法定的垫付责任，具有不真正连带责任的属性。一方面，该责任并非基于合同约定产生，而是由行政法规直接设定，目的在于通过总承包单位的监管义务倒逼其规范分包用工管理，在分包单位无力支付或怠于支付工资时，由总承包单位先行兜底保障农民工权益；另一方面，该责任并非终局责任，总承包单位清偿后有权向终局责任人分包单位全额追偿，最终的工资支付成本仍由实际用工主体承担。这种制度设计既兼顾了农民工权益的优先保护，也避免了无过错的总承包单位承担额外的经营风险，实现了权益保障与责任公平的平衡。

需要明确的是，先行清偿责任不属于连带责任。连带责任需要有法律的明确规定或当事人的约定，且连带责任人内部存在责任份额划分；而先行清偿责任中，总承包单位只是先行垫付，最终全部责任均由分包单位承担，不存在责任分担的问题。司法实践中，部分农民工主张总承包单位承担连带责任，该诉求与现行规范表述不符，但实体上农民工仍可直接向总承包单位主张全额支付工资，权利实现的效果并无本质差异。

最后，建设单位的先行垫付责任属于有限度的补充责任。与总承包单位的无条件先行清偿不同，建设单位承担垫付责任需要满足两个前提：一是建设单位未按照合同约定及时拨付工程款，二是欠付工程款与工资拖欠之间存在因果关系。且建设单位仅在未结清的工程款范围内承担责任，超出部分无需承担。这种责任设定的逻辑在于，建设单位是工程项目的发起方与资金来源方，其按时拨付工程款是施工单位支付工资的前提，若因建设单位欠付工程款导致施工单位无力发薪，建设单位理应在其欠付范围内承担兜底责任，但其责任范围不应超过其本应支付的工程款数额，避免过度加重建设单位责任。

（二）各主体工资清偿责任的认定标准与责任边界

1. 分包单位的直接清偿责任

分包单位的直接责任是整个工资清偿体系的基础。无论是合法分包还是违法分包，只要是实际招用农民工、进行用工管理的主体，就负有直接支付工资的义务。合法专业分包、劳务分包情形下，分包单位作为独立的用工主体，自然承担工资支付责任；违法分包、转包情形下，接受转包或违法分包的单位或个人，作为实际用工方，同样负有直接支付工资的义务。

需要注意的是，不具备合法经营资格的单位或个人（俗称“包工头”）招用农民工的，其本身不具备用工主体资格，但这并不免除其支付工资的义务。根据《保障农民工工资支付条例》第十八条规定，用工单位使用不具备合法经营资格的单位派遣的农民工，拖欠工资的由用工单位清偿；同时第十九条规定，用人单位将工作任务发包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠工资的，依照有关法律规定执行。实践中，包工头作为实际用工管理者与劳务价款的实际结算方，法院通常会判令其与上手具备用工主体资格的单位共同承担清偿责任，避免包工头通过 “无资质” 规避支付义务。

2. 施工总承包单位的先行清偿责任

施工总承包单位的先行清偿责任是工程建设领域特有的制度安排，其适用覆盖了合法分包、违法分包、转包等全部情形。根据《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，无论是分包单位拖欠工资，还是工程转包后拖欠工资，均由施工总承包单位先行清偿。这意味着，只要项目上发生农民工工资拖欠，总承包单位就负有先行支付的法定义务，无论其对分包单位的欠薪是否存在过错，也无论其是否已经足额支付工程款。

司法实践中，总承包单位常见的抗辩理由主要有三类：一是与分包单位未完成结算，欠付金额无法确认；二是已经超付分包工程款，不应再承担支付责任；三是农民工系分包单位自行招用，总承包单位不知情也无法管控。但从各地裁判口径来看，上述抗辩均不能成立。首先，“先行清偿”的立法本意就在于优先解决农民工工资问题，结算属于总承包单位与分包单位之间的内部纠纷，不能对抗农民工的外部权利主张；其次，工程款支付与工资支付属于不同的法律关系，即便总承包单位超付工程款，也是其自身经营管理问题，不能将该风险转嫁给农民工；最后，对分包单位的用工与工资发放进行监督是总承包单位的法定义务，不知情、未管控本身就是未履行法定监督义务的表现，不能成为免责理由。

当然，先行清偿责任也并非没有边界。其适用的前提是农民工确实在案涉项目提供了劳务，且欠付工资的事实真实存在。如果农民工主张的工资明显超出合理范围，或者存在虚构劳务、冒领工资的情形，总承包单位有权提出异议并提交证据反驳，法院也会对工资的真实性进行实质审查，防止恶意讨薪行为损害总承包单位的合法权益。

3. 建设单位的先行垫付责任

建设单位的垫付责任是工资清偿体系的最后一道防线，其适用条件更为严格。根据《保障农民工工资支付条例》第二十九条规定，建设单位承担垫付责任需同时满足三个要件：一是建设单位未按照合同约定及时拨付工程款；二是发生了农民工工资拖欠的结果；三是欠付工程款与工资拖欠之间存在因果关系。三个要件缺一不可。

关于“未按照合同约定及时拨付工程款”的认定，司法实践中采取较为宽松的标准。只要建设单位存在到期应付未付的工程款，无论金额多少，都属于未及时拨付。并不要求建设单位完全未支付工程款，也不要求欠付的工程款全部对应人工费用。因为工程款本身就包含人工、材料、机械等多项成本，无法精确区分欠付部分对应的具体用途，只要存在欠付事实，且施工单位确实拖欠工资，即可推定二者之间存在因果关系。

关于垫付责任的范围，明确以未结清的工程款为限。这里的“未结清的工程款”指的是建设单位应付而未付的全部工程价款，包括进度款与结算款。如果建设单位已经按照合同约定足额支付了全部工程款，不存在欠付情形，则无需承担垫付责任。实践中，建设单位主张已结清工程款的，应当承担举证责任，提供付款凭证、结算协议等证据证明；若建设单位无法举证证明已足额付款，则应在欠付范围内承担垫付责任。

此外，《保障农民工工资支付条例》第三十六条、第三十七条还规定了建设单位的直接清偿责任：建设单位违法发包导致拖欠工资的，以及工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规导致拖欠工资的，由建设单位直接清偿。这两种情形下，建设单位的责任不再是有限垫付，而是全额直接清偿，且不能以欠付工程款为限进行抗辩。这是对建设单位违法行为的加重责任，体现了过错与责任相匹配的原则。

（三）农民工工资支付纠纷的程序适用规则

1. 仲裁前置程序的例外

通常情况下，劳动争议纠纷需要先行经过劳动争议仲裁程序，对仲裁裁决不服的才能向人民法院提起诉讼，这就是“一裁两审”的劳动争议处理程序。但在农民工工资支付纠纷中，存在仲裁前置的例外情形。

根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第十五条规定，劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接提起诉讼，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，人民法院按照普通民事纠纷受理。工程建设领域的农民工欠薪纠纷中，绝大多数案件都有包工头或分包单位出具的工资欠条、工资表、结算单等债权凭证，且农民工的诉求仅为支付工资，不涉及确认劳动关系、经济补偿金、赔偿金等其他争议，因此可以直接向人民法院提起民事诉讼，无需先行申请劳动仲裁。

这一程序规则极大降低了农民工的维权成本，缩短了权利实现周期。农民工无需先确认劳动关系、再走仲裁程序，直接依据债权凭证即可快速进入诉讼程序，甚至可以申请先予执行，及时拿到工资。需要注意的是，如果诉讼请求涉及确认劳动关系、工伤赔偿等其他劳动争议，则仍需适用仲裁前置程序，不能直接起诉。

2. 管辖法院的确定

农民工工资支付纠纷的管辖，需要区分是按劳动争议处理还是按普通民事纠纷处理。如果按劳动争议处理，由劳动合同履行地或者用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会管辖，对仲裁裁决不服的向对应的基层人民法院起诉。如果按普通民事纠纷处理，即持工资欠条直接起诉的，属于合同纠纷范畴，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。

对于建设工程领域的农民工工资纠纷，合同履行地通常就是工程项目所在地。实践中，为方便农民工诉讼，也为了便于法院查明案件事实、调取项目相关资料，多数农民工都会选择向工程项目所在地人民法院起诉。需要注意的是，农民工工资纠纷不属于建设工程施工合同纠纷，不适用不动产专属管辖规则，不能认为只能由工程所在地法院专属管辖，被告住所地法院同样具有管辖权。

3. 当事人的列明

农民工起诉时，为最大限度保障权利实现，通常会将分包单位、包工头、施工总承包单位、建设单位均列为共同被告。这种做法在司法实践中是被允许的，法院也会一并审理各主体的责任。

需要注意的是，不同情形下被告的列明有所不同。如果是合法分包情形，通常列分包单位与总承包单位为共同被告；如果存在违法分包、转包、挂靠情形，通常会将包工头、违法分包人、总承包单位、建设单位一并列为被告；如果是建设单位违法发包的，直接列建设单位与实际用工方为共同被告。此外，农民工人数众多的，可以推选代表人进行共同诉讼，提高维权效率。

（四）举证责任分配与事实认定规则

农民工工资支付纠纷中，举证责任分配具有鲜明的倾斜保护特点。由于农民工处于弱势地位，通常不掌握用工管理资料，也难以留存完整的工资支付凭证，因此法律将主要的举证责任分配给了用工单位与施工单位。

1. 农民工的初步举证责任

农民工提起诉讼时，需要承担初步的举证责任，证明两个基本事实：一是其确实在案涉工程项目上提供了劳务；二是欠付工资的事实与具体金额。

农民工可以提供的证据包括：工资欠条、工资结算单、考勤记录复印件、工友证言、工作证、出入证、工作服、工作聊天记录、银行工资流水等。实践中，最核心的证据是工资欠条或有相关负责人签字的工资表，只要有这类直接债权凭证，通常就能完成初步举证。如果没有书面债权凭证，工友证言、工作痕迹等间接证据形成证据链的，也可以认定存在用工与欠薪事实。

需要注意的是，农民工的举证标准是初步证明，达到高度盖然性即可，不要求达到确实充分的程度。只要农民工能证明其在工地务工的基本事实，关于工资标准、出勤天数、欠付金额的具体细节，举证责任就转移至用工单位一方。

2. 用工单位的举证倒置责任

《保障农民工工资支付条例》第五十条明确规定，农民工与用人单位就拖欠工资存在争议，用人单位应当提供依法由其保存的劳动合同、职工名册、工资支付台账和清单等材料；不提供的，依法承担不利后果。这就是农民工工资争议中的举证倒置规则。

根据条例规定，用人单位应当建立用工管理台账与工资支付台账，且至少保存3年备查。这些资料都由用人单位掌握管理，农民工无法获取，因此发生争议时由用人单位承担举证责任。如果用人单位不能提供上述资料，或者提供的资料不完整、不真实，法院就会采信农民工主张的工资标准与欠付金额，作出对用人单位不利的事实认定。

这一规则对施工单位的用工管理提出了很高的要求。施工总承包单位与分包单位都应当严格落实农民工实名制管理，建立完整的职工名册、考勤记录、工资支付台账，每月由农民工签字确认工资清单。否则一旦发生争议，将面临举证不能的不利后果，即便实际不欠薪也可能被判承担支付责任。

3. 特殊事实的举证责任

除了基本的欠薪事实，还有一些特殊事实的举证责任需要明确。比如，建设单位主张已结清工程款、不应承担垫付责任的，由建设单位承担举证责任，提供付款凭证、结算文件等证明；总承包单位主张已经超付分包工程款的，由总承包单位承担举证责任；包工头主张已经足额支付工资的，由包工头承担举证责任。

此外，对于工资与工程款的区分，也是实践中的常见争议点。有些班组长、包工头以农民工工资名义主张劳务工程款，这种情形下法院会严格区分。如果主张的是农民工个人的工资，适用工资支付条例的特殊保护规则；如果主张的是班组的劳务承包款，属于工程款范畴，不适用先行清偿、垫付等规则，仍应按照合同相对性主张权利。对此，主张属于农民工工资的一方，应当提供具体的农民工身份信息、出勤情况、个人工资标准等明细，无法提供的，可能被认定为工程款纠纷，不适用特殊保护规则。

（五）清偿后的追偿权行使与实务要点

先行清偿与先行垫付制度的核心逻辑，是由更有偿付能力的上游主体先行支付工资，保障农民工权益，然后再由垫付方向终局责任人追偿。追偿权的规范行使，是平衡各方利益的关键。

1. 施工总承包单位的追偿权

施工总承包单位承担先行清偿责任后，有权向分包单位追偿。追偿的范围包括实际支付的工资本金、逾期利息、诉讼费、律师费等合理支出。

总承包单位行使追偿权，既可以在原欠薪案件中一并提出反诉，也可以在承担责任后另行提起诉讼。实践中，多数总承包单位会选择另行起诉，因为原案件是农民工提起的工资给付之诉，反诉与本诉的法律关系不同，合并审理可能增加案件复杂度。另行起诉时，总承包单位需要提供其实际支付工资的凭证、生效判决书等证据，证明其已承担先行清偿责任，法院通常会支持其追偿请求。

需要注意的是，如果分包单位是不具备用工主体资格的个人（包工头），总承包单位不仅可以向包工头追偿，还可以根据过错程度，要求存在违法分包、转包过错的上手分担责任。但如果是合法分包，总承包单位只能向合同相对方的分包单位追偿。

2. 建设单位的追偿权

建设单位承担垫付责任后，垫付的工资款项可以抵扣其应付的工程款。如果垫付的金额未超过欠付工程款数额，直接在工程款结算时予以扣除；如果垫付金额超过了欠付工程款数额，超出部分可以向施工总承包单位追偿。

实践中，建设单位垫付农民工工资时，应当注意留存好支付凭证、农民工签字确认的收条等资料，以便后续与工程款抵扣时作为依据。同时，垫付应当优先从应付的工程进度款中列支，避免超额垫付导致自身权益受损。

3. 追偿权行使的注意事项

行使追偿权时，有两个实务要点需要注意。一是诉讼时效的起算，追偿权的诉讼时效应当从实际支付工资之日起计算，适用三年的普通诉讼时效，垫付方应当及时行使权利，避免超过时效。二是管辖法院的确定，总承包单位向分包单位追偿的，属于建设工程分包合同纠纷，由工程所在地人民法院专属管辖；建设单位向施工单位追偿的，属于建设工程施工合同纠纷，同样由工程所在地法院专属管辖。

（六）司法实践常见争议的裁判倾向与应对思路

1. 农民工身份的认定争议

《保障农民工工资支付条例》仅适用于农民工，即提供劳动的农村居民。实践中，部分单位会以原告不属于农民工为由，主张不适用条例的特殊保护规则。对此，司法实践的认定标准较为宽松，只要原告为农村户籍，且从事的是建筑一线劳务作业，就可以认定为农民工，适用条例规定。对于城镇户籍的建筑工人，虽然不适用《保障农民工工资支付条例》，但仍可依据劳动法、劳动合同法等主张工资权益，只是不能主张总承包单位先行清偿、建设单位垫付等特殊责任。

应对思路：农民工起诉时，可提供身份证复印件证明户籍性质，同时举证证明从事的是一线劳务作业。施工单位若主张对方不属于农民工，应当提供相反证据，否则法院通常会采信农民工的主张。

2. 逾期利息的支持问题

农民工主张拖欠工资的逾期利息或资金占用损失的，司法实践中普遍予以支持。利息的起算点，有约定付款时间的从约定付款期限届满之日起算；没有约定付款时间的，从起诉之日起算。利息标准，有约定的按约定，没有约定的通常参照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算。

支持利息的裁判逻辑在于，拖欠工资本质上是逾期支付金钱债务，占用了农民工的资金，理应支付资金占用成本。且《保障农民工工资支付条例》规定了逾期支付工资的加付赔偿金制度，支持利息也符合逾期付款的一般规则。

3. 工资保证金与专用账户的执行问题

工程建设项目都设有农民工工资专用账户与工资保证金，专门用于支付农民工工资。司法实践中，对于农民工工资专用账户资金与工资保证金，法院原则上不得因支付农民工工资以外的原因冻结、扣划。这意味着，当项目出现其他债务纠纷时，债权人不能申请执行农民工工资专用账户里的资金，该资金优先用于保障农民工工资支付。

这一规则体现了农民工工资的优先受偿地位。农民工申请执行时，可以优先申请扣划工资专用账户与工资保证金中的资金，快速实现权利。而其他普通债权人则不能执行该部分资金，这也是对农民工权益的特殊保护。

4延伸参考案例

裁判规则一：违法发包给不具备用工主体资格的个人导致欠薪的，发包单位承担直接清偿责任

案例：卢某诉刘某、某建设公司、某置业公司劳务合同纠纷案【最高人民法院、人力资源社会保障部、全国总工会 2024 年涉欠薪纠纷典型案例之四】

基本事实

郭某等人借用某建设公司资质，与建设单位某置业公司签订建设工程施工合同，承接某住宅小区土建及安装工程。刘某以某劳务公司名义与郭某等人签订劳务施工协议，实际由刘某个人组织劳务施工。刘某雇佣农民工卢某从事砌墙劳务工作，并向卢某出具 8120 元工资欠条。后刘某仅支付 3000 元，某建设公司代为支付 1012 元，尚欠 4108 元一直未付。

经查，某置业公司已按合同约定的比例向某建设公司支付了工程款。卢某提起诉讼，请求刘某、某建设公司共同支付欠付工资，某置业公司在欠付工程款范围内承担责任。

裁判要旨

建筑施工企业出借资质允许他人承揽工程，导致拖欠农民工工资的，由出借资质的施工企业承担工资清偿责任。建设单位已按约定拨付工程款的，不承担垫付责任。

裁判理由

法院生效裁判认为，刘某作为实际用工主体，直接雇佣卢某提供劳务，负有直接支付工资的义务，应当支付拖欠的剩余工资。某建设公司允许郭某等人以其名义承揽工程，属于出借资质的违法行为，根据《保障农民工工资支付条例》第十九条规定，用人单位允许个人以本单位名义对外经营，导致拖欠农民工工资的，由用人单位清偿。某建设公司作为被挂靠单位，应当对刘某拖欠的工资承担清偿责任，其承担责任后可向实际责任人追偿。

某置业公司作为建设单位，已按合同约定支付工程款，不存在欠付情形，且其对挂靠与欠薪事实不存在过错，因此无需承担垫付责任。最终法院判决刘某与某建设公司共同向卢某支付剩余工资。

裁判规则二：建设单位已足额支付工程款的，不承担农民工工资垫付责任

案例：杨某与某置业公司、某建筑工程公司、某劳务公司劳务合同纠纷案【江苏省苏州市中级人民法院（2025）苏 05 民终 1287 号】

基本事实

某置业公司将某住宅小区项目发包给某建筑工程公司总承包，建筑工程公司将劳务作业分包给某劳务公司。劳务公司招用杨某等农民工从事钢筋工作业，后因劳务公司资金周转困难，拖欠杨某工资 22144 元。杨某多次催讨无果，遂将劳务公司、建筑工程公司、置业公司一并诉至法院，请求三被告共同支付拖欠工资及利息。

诉讼中，置业公司提交了工程结算协议与全部付款凭证，证明其已与建筑工程公司完成最终结算，且已足额支付全部工程款，不存在欠付情形。建筑工程公司则主张其已超付劳务公司工程款，不应承担先行清偿责任。

裁判要旨

建设单位已按照合同约定足额支付全部工程款的，无需承担农民工工资先行垫付责任；施工总承包单位以超付分包工程款为由拒绝先行清偿的，人民法院不予支持。

裁判理由

法院审理认为，劳务公司作为直接用工单位，应当向杨某支付拖欠的工资及逾期利息。建筑工程公司作为施工总承包单位，对分包单位的工资支付负有监督义务，根据《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，分包单位拖欠工资的，总承包单位应当先行清偿。建筑工程公司主张已超付劳务公司工程款，属于其与劳务公司之间的分包合同纠纷，不能对抗农民工的工资支付请求，故其仍应承担先行清偿责任，清偿后可依法向劳务公司追偿。

关于置业公司的责任，根据《保障农民工工资支付条例》第二十九条规定，建设单位仅在未结清的工程款范围内承担垫付责任。本案中置业公司已举证证明全部工程款已结清，不存在欠付情形，因此杨某要求置业公司承担责任缺乏事实与法律依据，法院不予支持。最终判决劳务公司支付工资及利息，建筑工程公司承担先行清偿责任，驳回对置业公司的诉讼请求。

裁判规则三：工程建设项目违法导致欠薪的，建设单位承担直接清偿责任

案例：梁某等 22 名农民工与周某、某镇人民政府劳务合同纠纷案【安徽省高级人民法院 2025 年度农民工维权典型案例】

基本事实

某镇人民政府未办理规划许可与施工许可手续，擅自启动镇区道路改造项目，将工程发包给不具备施工资质的个人周某。周某招用梁某等 22 名农民工进行施工，工程完工后周某拖欠工资共计 58 万余元。周某因负债较多无力支付，农民工多次集体讨薪。

后梁某等人向法院起诉，请求周某支付拖欠工资，某镇人民政府承担连带清偿责任。某镇人民政府抗辩认为，其与农民工不存在合同关系，仅应在欠付周某工程款范围内承担责任。

裁判要旨

工程建设项目违反工程建设法律法规，未取得合法建设手续即开工建设，导致拖欠农民工工资的，由建设单位承担直接清偿责任，不以欠付工程款为限。

裁判理由

法院审理认为，周某作为实际施工人，直接招用农民工，负有直接支付工资的义务。某镇人民政府作为建设单位，在未取得规划许可、施工许可的情况下违法发包工程，且发包给不具备施工资质的个人，违反了工程建设相关法律规定。根据《保障农民工工资支付条例》第三十七条规定，工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。

该条款规定的是建设单位的直接清偿责任，而非有限垫付责任，其立法目的在于惩戒违法建设行为，倒逼建设单位依法依规办理建设手续。因此，某镇人民政府不能以欠付工程款范围为限进行抗辩，应当对全部拖欠工资承担清偿责任。最终法院判决周某支付梁某等人工资，某镇人民政府承担共同清偿责任。

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相关法律规定

（一）法律及司法解释

1. 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12 号）

第八条：参与工程建设的农民工依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条关于保障农民工工资支付的规定，请求建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资的，人民法院依法予以支持。

核心意义：本条是农民工依据行政法规主张工资清偿责任的直接司法依据，明确了《保障农民工工资支付条例》相关条款在民事诉讼中的可适用性，打通了行政规范与民事司法的衔接通道，为农民工直接起诉建设单位、总承包单位主张工资权益提供了明确的司法解释支撑，统一了全国法院的裁判口径。

2. 《中华人民共和国民法典》

第五百七十九条：当事人一方未支付价款、报酬、租金、利息，或者不履行其他金钱债务的，对方可以请求其支付。

核心意义：本条是农民工主张工资支付请求权的上位法依据。工资属于劳动报酬的范畴，农民工付出劳务后有权获得对应报酬，用工单位拖欠工资的，农民工有权依据本条请求支付，这是所有工资清偿责任的权利基础。

3. 《中华人民共和国劳动合同法》

第九十四条：个人承包经营违反本法规定招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任。

核心意义：本条是违法发包、分包情形下用工主体责任的法律依据，明确了个人承包违法招用劳动者时，发包组织的连带赔偿责任，与《保障农民工工资支付条例》中的相关规则形成衔接，为违法分包情形下的农民工维权提供了法律层面的支撑。

（二）行政法规

1. 《保障农民工工资支付条例》（国务院令第 724 号）

第二十九条：建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户，加强对施工总承包单位按时足额支付农民工工资的监督。

因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。

建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，督促施工总承包单位加强劳动用工管理，妥善处理与农民工工资支付相关的矛盾纠纷。发生农民工集体讨薪事件的，建设单位应当会同施工总承包单位及时处理，并向项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门报告有关情况。

核心意义：本条确立了建设单位的工程款拨付义务与欠薪垫付责任，明确了建设单位垫付责任的适用前提与责任范围，是建设单位承担工资责任的核心条款，从源头上压实了建设单位的资金保障责任。

第三十条：分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。

施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。

核心意义：本条是工程领域农民工工资清偿的核心条款，确立了 “分包直接负责、总包先行清偿” 的责任体系，明确了总承包单位的法定监督义务与先行清偿责任，是破解分包欠薪、转包欠薪问题的关键制度设计，也是农民工向总承包单位主张权利的直接依据。

第三十六条：建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。

施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。

核心意义：本条针对违法发包、违法分包、挂靠三种违法情形规定了直接清偿责任，体现了 “违法者担全责” 的原则，通过加重违法主体的责任，遏制工程领域的违法发包、挂靠等乱象，从规范市场秩序层面防范欠薪风险。

第三十七条：工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。

核心意义：本条针对违法建设项目设定了建设单位的全额清偿责任，目的在于惩戒违法建设行为，倒逼建设单位依法办理规划、施工手续，从项目源头规范建设秩序，避免因项目违法导致农民工工资无人支付的困境。

第五十条：农民工与用人单位就拖欠工资存在争议，用人单位应当提供依法由其保存的劳动合同、职工名册、工资支付台账和清单等材料；不提供的，依法承担不利后果。

核心意义：本条确立了农民工工资争议的举证倒置规则，将核心用工资料的举证责任分配给用人单位，解决了农民工举证难的现实困境，是倾斜保护农民工权益的重要程序规则，也倒逼用人单位规范用工管理，建立完整的用工与工资台账。

（三）部门规章与规范性文件

1. 《工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法》（人社部发〔2021〕53 号）

核心内容：明确了农民工工资专用账户的开立、使用、监管规则，要求建设单位将人工费用与其他工程款分账管理，按时足额拨付到专用账户，专项用于支付农民工工资。

核心意义：从资金监管层面落实工资专款专用制度，隔离农民工工资与施工单位的其他债务，确保工资资金不被挪用、挤占，从源头上保障工资支付的资金来源，是预防欠薪的重要制度安排。

2. 《工程建设领域农民工工资保证金规定》（人社部发〔2021〕65 号）

核心内容：规定施工总承包单位应当按照工程施工合同额的一定比例存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。保证金可以用银行保函、保险保单等替代。

核心意义：建立了工资保证金兜底保障制度，当施工单位无力支付工资时，可动用工资保证金先行支付，为农民工工资支付增加了一道保障防线，同时通过保函、保险等替代方式减轻企业资金压力。

3. 人力资源社会保障部等十部门《关于印发 <工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法> 的通知》

核心意义：进一步细化了专用账户的操作流程，明确了各部门的监管职责，推动分账管理制度落地实施，确保人工费用单独拨付、专款专用，从资金层面切断施工单位挪用工资款的路径。

（四）地方司法指导文件

1. 山东省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》

相关内容：明确农民工持工资欠条直接起诉，请求总承包单位承担先行清偿责任的，人民法院应予支持；总承包单位以与分包单位未结算、超付工程款抗辩的，不予支持。

核心意义：统一了省内法院的裁判尺度，明确了先行清偿责任的适用规则，为地方司法实践提供了具体指引，保障了条例规定在司法层面的准确适用。

2. 广东省高级人民法院《关于进一步加强涉农民工工资案件审判执行工作的意见》

相关内容：要求对涉农民工工资案件开辟绿色通道，实行快立、快审、快执；符合先予执行条件的，依法裁定先予执行；依法适用举证倒置规则，减轻农民工举证负担。

核心意义：从司法程序层面强化对农民工的特殊保护，优化维权流程，提高审判执行效率，确保农民工工资权益得到快速、有效的司法救济。

6结语

工程建设领域农民工工资支付问题，既是关系亿万农民工切身利益的民生问题，也是关乎建筑市场秩序与社会和谐稳定的治理问题。《保障农民工工资支付条例》构建的 “分包直接负责、总包先行清偿、建设单位兜底垫付、违法情形全额担责” 的责任体系，以及《建设工程施工合同司法解释（二）》对司法适用路径的明确，形成了从行政监管到司法救济的完整制度闭环，为根治工程领域欠薪问题提供了坚实的法治保障。

这一制度体系的核心逻辑，是通过强化上游主体的责任，打破合同相对性的限制，让更有偿付能力、更有管控能力的建设单位与总承包单位承担起工资保障责任，避免农民工因下游主体失联、无力偿付而权益受损。同时，通过追偿权制度平衡各方利益，让最终的责任回归到实际用工的终局责任人，既保障了农民工权益，也维护了市场公平。

对于广大农民工而言，应当了解自身的法定权利，在务工过程中注意留存用工与工资证据，遇到欠薪时善于运用法律武器，通过直接起诉分包单位、总承包单位、建设单位的方式主张权利，必要时申请先予执行，及时维护自身合法权益。对于施工总承包单位而言，应当切实履行法定的用工监督义务，严格落实实名制管理与工资代发制度，加强对分包单位的管控，从源头防范欠薪风险，避免因先行清偿承担额外的经营成本。对于建设单位而言，应当按时足额拨付工程款，落实人工费用分账管理，依法依规办理项目建设手续，杜绝违法发包，从资金与程序层面保障工资支付。

律师简介

苏鹏飞律师

京师上海律所合伙人

苏鹏飞律师主要从事重大民商事诉讼与仲裁，公司法律顾问，公司治理、组织架构搭建，公司投融资与收并购，财产保全与执行，知识产权领域，建工领域争端解决（疑难复杂）等法律事务服务工作。

十余载执业期间主导多项亿元投融资项目；代理多起建工领域、股权领域亿元纠纷争议；现任北京师范大学科研院法律顾问。